Implementaión del SITP: gran desafío de movilidad para Bogotá

Bogotá se enfrenta a una transformación en la organización del transporte público que será el fin a la guerra del centavo. El SITP plantea una buena solución necesaria al caos vehicular, pero que enfrenta obstáculos en su ejecución.

Por:
Tatiana Ángel
Germán Galindo
Juan Felipe García
Juan David Reyes
Daniel Wills

Con el objetivo de tomar una visión prospectiva que estimule y enriquezca el debate sobre las decisiones de política pública referentes a la movilidad en Bogotá, la Secretaría Distrital de planeación y la Universidad de los Andes han realizado algunas proyecciones sobrela población bogotana y el parque automotor para las próximas décadas. En primer lugar, se ha calculado que Bogotá pasará de una población de alrededor de 8 millones de personas en el 2010 a cerca de 12 millones en el 2040, es decir un crecimiento del 20%. Por otro lado, con un crecimiento económico per cápita estimado de 5% en promedio entre los años 2010 y 2020una porción creciente de la población ya no tendrá que dedicar la totalidad de sus ingresos a satisfacer sus necesidades básicas, por lo que existirá la posibilidad de adquirir un automóvil. En “El Transporte como Soporte al Desarrollo de Colombia: una Visión al 2040”, se encontró que cuando se logra un ingreso personal de 1 millón mensual(pesos de 2005), la persona está en capacidad de adquirir una motocicleta; y cuando alcanza un ingresode 2 millones, ya está en capacidad de comprar un carro. Dada esta información, las proyecciones muestranun crecimiento considerable del número de carros (de 700 mil hoy registrados, pasará a 3.3 millones de el 2040) y motos (de 80 mil pasará a 420 mil). Esto unido al hecho de que las vías en Bogotá  han crecido menos de un 7% en 30 años y que el estado actual de las mismas es lamentable[1], da una idea de la magnitud de los problemas de movilidad que esperan a Bogotá y de la imperiosa necesidad de actuar de forma rápida y coordinada para atenuar estos problemas y lograr que el sistema de transporteen Bogotá sea un catalizador del desarrollo económico y no un freno.

Crisis del sistema actual

El sistema actual no puede responder de forma adecuada ante el crecimiento previsto de la población, del ingreso per cápita y del parque automotor, pues presenta múltiples fallas que son graves y de seguir así pueden llevar al colapso del mismo. Entre las más evidentes se encuentra el hecho de que los transportadores generan contaminación y congestión afectando al resto de la sociedad, sin que ésta se vea compensada.  Otro gran problemaes la llamada “guerra del centavo”,  que consiste en la competencia entre los conductores por un pasajero adicional, motivándolos a manejar de manera temeraria e imprudente. Hay 3 causas principales de este fenómeno. Primero, la existencia de un inadecuado sistema de incentivos en el cual el ingreso de los conductores depende del número de pasajeros transportados. Segundo, la carencia de paradas que permite que los buses puedan recoger y dejar pasajeros en cualquier parte de la calle. Y tercero la participación de “calibradores de rutas” que al proporcionar a los conductores la información sobre el tiempo al que están de sus competidores, promueven un sistema logístico primitivo. Por último, vale la pena mencionar que el sistema de transporte actual opera en condiciones de sobreoferta. Bogotá cuenta actualmente con 20,200 buses matriculados (más una cifra estimada de entre 5,000 y 7,000 que operan ilegalmente) y se calcula que una operación eficiente se lograría con tan sólo 10,000, o máximo 13,000 vehículos[2]. Esto agrava aún más la situación de congestión y contaminación que vive la ciudad.

Sistema Integrado de Transporte Público (SITP)

Dado el anterior escenario, el reto más grande en materia de transporte público y movilidad será la implementación del denominado “Sistema Integrado de Transporte Público” (SITP). Lo que se busca con éste es integrar el sistema de transporte masivo –hoy TransMilenio– con el de transporte colectivo, de manera que el primero sea realmente la columna vertebral del sistema integrado, y el segundo actúe como alimentador, distribuidor y como complemento. El SITP intenta entonces garantizar los derechos de los ciudadanos a un ambiente sano, a poder desplazarse de manera eficiente, y a la circulación libre por el territorio, mediante la generación de un sistema de transporte público de pasajeros organizado, eficiente y sostenible.

¿Qué le aporta la I al SITP?

A diferencia del sistema actual éste será un sistema integrado a nivel operativo, físico, virtual, de medios de pago y tarifario. La integración operativa está concentrada en la coordinación de horarios, recorridos y frecuencias. La física es la articulación a través de una infraestructura común, como lo hacen los buses intermunicipales en algunos portales de TransMilenio. La virtual, de forma análoga a la física le permitiría al usuario tener acceso a los diferentes modos de transporte, mediante un único medio de pago. Teniendo en cuenta lo anterior, para acceder y movilizarse en el sistema, se llevará a cabo la integración tarifaria con un esquema de cobro diferenciado por tipo de servicio. El usuario pagará por la entrada al sistema un monto y en caso de hacer un transbordo la tarifa adicional será inferior al primer cobro.

Bogotá se dividirá en 13 zonas operacionales más una denominada “zona neutra”, hoy en día hay más de cien empresasen el negocio, en el futuro sólo habrá un operador por zona que aglutine a las partes. En el nuevo escenario, no se venderán cupos, sino que se operará técnicamente el servicio de transporte. Las empresas (concesionarios) que quieran hacer parte del SITP no conseguirán rutas, en cambio, deberán ganar la concesión con una propuesta técnica y económica competitiva. El postulante demostrará tener la suficiente capacidad jurídica y financiera para llevar a cabo el proyecto. Cada concesionario se compromete a dejar en operación únicamente “la mejor flota”. En el área geográfica designada el operador será responsable del suministro de transporte al interior de ésta y de los servicios que se originen desde su zona

Zonas operacionales, tomado de la Matriz de Riesgo (Ver Bibliografía, [9])

Un componente esencial en el SITP es el Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información al usuario (SIRCI). Éste, esel conjunto de hardware y software que permite la operación del sistema, pues distribuye el dinero recaudado en las troncales y zonas, y administra la información de las rutas, mejorando la conectividad con el usuario.

Por último vale la pena resaltar que la implementación del sistema se llevará a cabo en cuatro fases. En la primera fase,  llamada “de preparación” se iniciarán los procesos de selección de los operadores zonales y del sistema integrado de recaudo. La segunda, denominada “implantación” iniciará con la  adjudicación de los contratos de concesión y se construirá gradualmente el nuevo esquema de prestación del servicio al usuario.  En la tercera, llamada “operación” se dará la integración tarifaria y operacional del 100% del sistema, se realizarán mejoras a la infraestructura del sistema vial y se continuará la renovación de vehículos. En la última fase, denominada “integración” se adicionarán los posibles sistemas férreos: el metro y el tren de cercanías de manera que funcionen de forma coordinada e integrada.

¿Y el metro qué?

Mucho se ha debatido acerca de la conveniencia del metro como parte integrante de la cuarta y última fase del SITP. Mientras para unos  esta obra es indispensable para asegurar el buen funcionamiento del transporte masivo (ver entrevista con el secretario de movilidad), para otros representa una inversión exagerada e innecesaria. Lo cierto es que la decisión sobre la construcción del metro dependerá del tipo de modelo de ciudad que se adopte en la capital. Si Bogotá realiza las inversiones necesarias para la recuperación de la malla vial, pero sigue sin mayores cambios en sus políticas de desarrollo urbano, se llegará a un primer escenario en el cual Bogotá será parecida a una ciudad de suburbios de baja densidad. Huyendo de la congestión característica del centro urbano, muchos cambiarán los barrios densos de la ciudad por zonas suburbanas, donde tienen acceso a espacios verdes y los precios de la vivienda son más bajos. El resultado de todo esto será una ciudad “de carros”, expandida y cada vez más incompatible con el transporte público. Este primer escenario requerirá de una cuantiosa inversión en vías, cercana a los 2.9 billones anuales hasta el 2018. Y aunque será indispensable acometer la implantación del SITP y la fase III de TransMilenio, bajo estas condiciones “la construcción e implementación de un metro no tendría mayor sentido como adicional al sistema TransMilenio”[3], pues el bajo volumen de pasajeros no ameritaría una inversión tan grande.

Existe, sin embargo, un segundo escenario que es más alentador. Si los hacedores de políticas públicas adoptan una política de gobierno drástica y eficiente, la ciudad tendrá un crecimiento mucho más inteligente y acorde a las necesidades de sus ciudadanos[4]. En este contexto, el Distrito deberá desincentivar el uso del vehículo privado imponiendo sobrecostos que compensen las consecuencias devastadoras que su uso provoca, tales como la contaminación y la excesiva congestión. Por otro lado, se deberá acentuar la importancia del espacio público a través de la construcción de vías, parques y zonas peatonales, que incentiven a la gente a quedarse en la cuidad, en vez de optar por vivir en zonas apartadas. Por último, esta política habrá de ser complementada con la decisión del Gobierno y del Distrito de apoyar fuertemente el transporte público con el doble propósito de favorecer a los usuarios existentes que no cuentan con otra alternativa de transporte, y al mismo tiempo incentivar a quienes tienen vehículo particular para que usen el transporte colectivo en la mayoría de sus desplazamientos. Este segundo escenario es sin dudas el más aconsejable para Bogotá y, al contrario del primero, éste sí supone, además de la integración de los buses con TransMilenio (fase I, II y III del SITP), la construcción de un metro pesado y subterráneo que refuerce y complemente los medios tradicionales de transporte. La construcción del metro bajo este escenario tendrá un enorme impacto positivo sobre la movilidad en el centro de la ciudad, impulsando así la densificación de muchos sectores centrales o cercanos al centro. Como resultado, se conformará una ciudad compacta, más densa que la actual, ordenada, concentrada, planificada y perfectamente integrada.

SITP y la hipótesis de Spatial Mismatch: accesibilidad al mercado laboral

Durante los años sesenta ciudades industriales de E.E.U.U, como Cleveland y Detroit[5], fueron el escenario de un fenómeno de movilidad que involucraba el sistema de transporte urbano y la posibilidad de acceso a un trabajo formal. De esta forma se hicieron notorios los riesgos que supone una ciudad expandida como la previamente descrita en el primer escenario; donde, de no implementar de manera exitosa y eficiente un SITP, algunas zonas de la ciudad pueden quedar aisladas del aparato productivo creando barreras de acceso al empleo formal y a una mejor calidad de vida.

John F. Kain (1968)[6], observando cómo se concentraban los empleos de buena calidad en los suburbios de estas ciudades, creó un modelo formal en el que recreaba la existencia de una estrecha dinámica entre el lugar geográfico de residencia, el empleo  y el ahorro, a la cual dio el nombre de spatial mismatch (desajuste espacial). Bajo esta hipótesis las ciudades demasiado expandidas e ineficientemente comunicadas e interconectadas, llevan al aislamiento progresivo de ciertas zonas donde habitan minorías raciales y comunidades de escasos recursos.  La consecuencia más grave de este fenómeno es la fomentación de una comunidad alienada a niveles económicos, sociales, políticos y hasta culturales, efectos indeseables desde cualquier punto de vista para una ciudad.

Con el estado actual del sistema de transporte bogotano y su peligrosa tendencia a expandirse, es posible asegurar que la ciudad está en un punto de inflexión hacia la presencia de un fenómeno de la naturaleza del spatial mismatch. En Bogotá los sectores más pobres se ubican en las periferias de la ciudad (localidades como Suba, Ciudad Bolívar, El Codito, etc.), mientras que  la mayor parte de trabajos formales de buena calidad se ofrecen en Chapinero, Usaquén, y el Centro. Sin una forma eficiente y no costosa –en términos financieros, de tiempo y oportunidad– de unir estos dos espacios, empeorará la ya grave  situación de aislamiento que padecen estas comunidades. Frente a esta situación se plantean dos posibles soluciones: una es reubicar los sectores productivos de la ciudad y la otra, interconectar los espacios e integrar las distintas zonas. Respecto a estas soluciones la primera es inviable, ya que no depende de la administración distrital la reubicación de propiedades privadas. En cuanto a la segunda, el SITP sería el factor de cambio decisivo en este punto de inflexión, ya que esto lograría interconectar con facilidad las 14 zonas de la ciudad, disminuyendo así los costos de acceso al mercado laboral formal. Un sistema integrado de transporte administrado de forma responsable, se podría convertir perfectamente en un motor de movilidad social.

Modelos económicos alrededor del spatial mismatch como los de Arnott (1998)[7] y Wilson (2006)[8], aportan elementos importantes para analizar un proyecto como el del SITP. Según Arnott, existe una relación estrecha entre la oferta de transporte y la tasa de desempleo en zonas vulnerables; lo que implicaría que un sistema que logre interconectar las distintas zonas de una ciudad, efectivamente impacta de manera positiva variables socioeconómicas de innegable importancia para el desarrollo de una ciudad. Wilson, por su parte,  en su trabajo “When Work Disappears”, identifica al spatial mismatch entre los obstáculos más grandes de los sectores vulnerables de una sociedad para conseguir trabajo, confirmando la anterior intuición.  Una ciudad transportada eficientemente y a bajo costo, podría facilitar el desarrollo de un mercado laboral más justo y eficiente con una mayor inclusión de las comunidades más pobres de la sociedad. Estas son las virtudes que se deberían esperar del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá.

Una Consideración fiscal: incentivos distritales y el subsidio permanente.

Existen, en la operación del SITP, dos escenarios de riesgo en los que el distrito deberá entrar a asumir los perjuicios fiscales en caso de que se den: si se ve disminuida la demanda por efecto de  la entrada en operación de los sistemas férreos (tren de cercanías y metro) o si hay un cambio en la tarifa que vaya en detrimento de los ingresos del sistema[9]. En cuanto al primer riesgo, éste es mitigable mediante la planeación adecuada de las rutas de cada uno de estos modos de  transporte y  la especificación de fórmulas para establecer la tarifa, de manera  que no afecte negativamente los ingresos de los concesionarios. No parece haber ningún tipo de incentivo en el distrito para que no se lleve a cabo dicha estrategia de mitigación por lo cual, si la planeación se hace bien,  no es probable que este tipo de riesgo vaya a afectar las arcas distritales.

En el caso del segundo riesgo, una tarifa que vaya en detrimento de los ingresos de los concesionarios,  no resulta tan evidente que la mitigación de éste se dé efectivamente.  Esto, porque el distrito tiene incentivos que se contraponen a la hora de fijar la tarifa al usuario, ya que por un lado intentan construir un sistema de transporte rentable para los empresarios y por el otro, diseñar un sistema atractivo para los ciudadanos en calidad y precio. Esto se conoce como un problema de inconsistencia inter-temporal, e implica que en un primer momento la administración distrital buscará que exista el mercado de transporte público en Bogotá prometiendo que las tarifas serán relativamente altas y asegurando que se hará cargo de tarifas que no vayan en detrimento de los ingresos de los concesionarios como está establecido en los pre-pliegos, pero una vez que el mercado del transporte exista, el distrito estaría incentivado a imponer una tarifa más baja para atraer más ciudadanos hacia el sistema.  Así pues, dependiendo  qué tan baja sea la tarifa, el distrito se enfrentaría a algunos problemas; para simplificar el análisis supongamos que al momento de bajar las tarifas el distrito considera dos posibles niveles de tarifa, una baja (con la que el concesionario alcanza a cubrir sus costos solo disminuyendo calidad del servicio) y una muy baja (con la que el distrito tiene que entrar a subsidiar la operación).

Si el distrito impone la tarifa baja, atrae algunos ciudadanos pero la disminución en la calidad del servicio aleja a una parte de estos, esto no resulta óptimo para solucionar el problema de movilidad, pues las  personas usarían más su carro particular congestionado las vías, disminuyendo considerablemente la calidad de vida de los bogotanos, especialmente quienes tienen que seguir utilizando el transporte público. En cambio, si decide fijar la tarifa muy baja, atrae la mayor cantidad posible de ciudadanos hacia el sistema, lo que descongestiona las vías basando el transporte de la ciudad sobre el servicio público; esto mantiene su calidad y evita que se afecte negativamente la calidad de vida de los más pobres. Resulta una buena medida para el distrito, que busca mejorar la movilidad en la ciudad, decidirse por la tarifa muy baja. Sin embargo, esta decisión le va a significar un costo en términos del subsidio permanente que deberá girarle a los concesionarios para que sigan operando. Estamos ante un resultado que no resulta completamente satisfactorio, pues si bien las finanzas de Bogotá han sido tal vez las mejores del país en el recaudo de ingresos, resulta un tanto preocupante saber de antemano que si queremos un buen SITP, este vendrá con el costo de ser un egreso permanente para las arcas de la ciudad. Situación que se puede ver acrecentada en el caso que se incluya el metro como la última fase del sistema.

Fiscalmente la operación del SITP presentaría inconvenientes si hay una diferencia entre la tarifa al usuario y la que cubre el funcionamiento del sistema, de dicha diferencia depende la operación y futuro del mismo. Si el distrito decide implementar una tarifa muy baja, que incluya transferencias, se debe hacer una valoración del costo que conlleva esto para el sistema contra los beneficios para los bogotanos de tener un sistema de transporte que atrayendo muchos usuarios y  basándose en la competencia por el mercado genere externalidades positivas, que se traduzcan en una disminución del desajuste espacial, de los tiempos de viaje y de los costos de oportunidad de moverse en la ciudad; así después de calcular el tamaño del subsidio para cubrir las diferencias entre tarifas sería posible tomar la decisión final al respecto de si subsidiar o no, y qué tanto.

Por ahora, resulta claro cuáles pueden ser los beneficios para los bogotanos, pero no el costo. Para esto, es útil analizar el caso de una ciudad como Sao Pablo en la que se está implementando un sistema similar al planteado para Bogotá, pero las conclusiones no resultan muy alentadoras. Para el SITP se plantea que la tarifa técnica financie al SIRCI; en Sao Pablo el 58% del sistema de recaudo (36 millones de dólares) es financiado por la municipalidad. Esta situación resulta sumamente preocupante teniendo en cuenta que, en el 2006 el déficit del sistema hizo necesario que se elevara la tarifa de 0.76 a 1.05 dólares[10].

En este punto, queda un amargo sabor al haber examinado los incentivos del distrito y comparado los planes bogotanos con la experiencia paulista, y ver que aún con ayuda inicial del sector público el sistema puede entrar en déficit. Surge así, una pregunta que orientará lo que pase de acá en adelante: ¿está Bogotá dispuesta a asumir el costo de la implementación y operación de un SITP que  en verdad solucione los problemas de la ciudad? La respuesta por ahora no es evidente, pero cuando lo sea, dependerá del modelo de ciudad que tengamos, de cuánto quede en las arcas distritales y de algunas decisiones exclusivamente políticas.

Conclusiones y perspectivas

En conclusión, el éxito de la implementación del SITP representa una oportunidad enorme en Bogotá para avanzar en materia de transporte, desarrollo, movilidad social, saneamiento de finanzas y cultura ciudadana. A partir de este sistema se crea un nuevo modelo de ciudad del cual dependerá la calidad de vida de sus habitantes. Si se tienen en cuenta los riesgos mencionados, los problemas que ha tenido el sistema actual, el spatial mismatch y las incongruencias fiscales, bajo un esquema ordenado de implantación, el SITP puede convertirse en uno de los mayores y mejores aciertos de la administración distrital.

De lo contrario Bogotá podría enfrentar un escenario menos conveniente, convertirse en una ciudad dispersa y segregada, donde persista o se agrave el ineficiente transporte urbano, perjudicando de esta forma la vida de sus habitantes en diversos aspectos. Depende entonces de los hacedores de política implementar de manera correcta el SITP y generar así uno de los cambios más importantes para el desarrollo de Bogotá.

Bibliografía

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Secretaría Distrital de Planeación. “Estudio prospectivo del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá y la Región” Contrato 931 de 2008”. Informe resumen, 2009.

Acevedo, J. et al. (2009). “El Transporte como Soporte al Desarrollo de Colombia: Una visión al 2040”. Bogotá: Ediciones Uniandes, p. 110

Ardila, A. (2005). “La olla a presión del transporte público en Bogotá”. Revista de Ingeniería, No. 21, Facultad de Ingeniería, Universidad de Los Andes, Bogotá.

Jason D. Boardman and Samuel H. Field. (2002) “Spatial Mismatch and Race Differentials in Male Joblessness: Cleveland and Milwaukee, 1990”. The Sociological Quarterly, Vol. 43, No. 2 (2002), pp. 237-255.

Kain, J.F. (1968). “Housing Segregation, Negro Employment, and Metropolitan Decentralization”. The Quarterly Journal of Economics, Vol. 82, No. 2, pp. 175-197.

Arnott, R. (1998). “Economic Theory and the Spatial Mismatch Hypothesis”. Urban Studies, Vol. 35, No. 7, pp. 1171-1185.

Wilson, J.W. (1996). “When Work Disappears: The World of the New Urban Poor”. New York: Random House.

Matriz de riesgos, presentación SITP. (Recuperado 11 de Diciembre de 2009).

Hidalgo, D. (1996). “Citywide Transit Integration in a Large City: The Interligado System of São Paulo, Brazil”. Transportation Research Board of the National Academies, Vol. 2114, No. 3, pp. 19-27