REGLAS FISCALES EN AMÉRICA LATINA: UN TRADE-OFF ENTRE CREDIBILIDAD FISCAL Y ESTABILIDAD ECONÓMICA

María Fernanda Rodríguez
Miembro de Contenido y Relaciones Públicas
Estudiante de Economía y Gobierno y Asuntos Públicos
mf.rodriguez14@uniandes.edu.co
Universidad de Los Andes

Nicolás Urdaneta
Subdirector Comunicaciones y Mercadeo
Estudiante de Economía
n.urdaneta@uniandes.edu.co
Universidad de Los Andes

Con el ánimo de buscar el crecimiento económico sostenido en el largo plazo, crear una norma que dicte el comportamiento que deben seguir los diseñadores de política fiscal es una medida sensata que han adoptado muchos países. América Latina ha pasado por una ola de reglas fiscales desde la década de los 90 y hoy en día países como México, Brasil, Chile, Colombia, Argentina, entre otros, poseen alguna versión de una ley que regule las finanzas públicas. El propósito de tener una de estas reglas está dirigido al manejo discreto de los recursos públicos, mantener una política fiscal contra cíclica[1] y aumentar la credibilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas (Rodríguez Pabón, 2011). Entonces, de acuerdo con la coyuntura actual de bajo crecimiento económico por la que están pasando muchos países en la región, se han presentado retos y dificultades fiscales. En este sentido, este artículo busca comparar la situación fiscal de distintos países de América Latina, donde la pregunta fundamental será: ¿cómo están actuando los países para ajustar su política fiscal ante esta coyuntura sin sacrificar crecimiento económico? Para responder a esta pregunta se van a analizar los casos de algunos países con regla fiscal en la región: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

            En primer lugar, al entender el crecimiento económico de la región (ver gráfica 1), se puede observar que desde el 2010 ha habido una tendencia hacia un crecimiento más lento en los países comprendidos. La tasa de crecimiento más baja en 2010 y 2011 fue de 4,0% mientras que en el 2016 únicamente Perú estuvo cerca a este nivel (3,9%). Por otro lado, la gráfica 2 permite observar una tendencia de aumento en la deuda pública de algunos de los gobiernos centrales de los países seleccionados. Chile y México han aumentado el valor de su deuda como porcentaje del PIB en casi 15 puntos porcentuales con relación al 2010. Por otra parte, la evidencia de la dificultad fiscal actual se presenta en los aumentos de la deuda de países como Colombia, Brasil y México entre 2015 y 2016, que fueron considerablemente pronunciados. Al seguir la tabla 1, se puede evidenciar que los países latinoamericanos no han aumentado sus gastos como porcentaje del PIB para combatir la desaceleración económica mediante políticas contra cíclicas. Esto significa que, si la desaceleración económica ha tenido un impacto sobre las finanzas públicas, varios gobiernos pueden haber estado forzados a aumentar sus deudas para cubrir los huecos fiscales porque no necesariamente se han puesto en la tarea de dinamizar la economía a través de inyecciones en el gasto.

Gráfica 1. Crecimiento Económico en América Latina

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Fuente: Banco Mundial, 2017. Elaboración propia

Gráfica 2. Deuda Bruta del Gobierno General en América Latina

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(Proyecciones 2017-2022 del Banco Mundial)

Fuente: Banco Mundial, 2017. Elaboración propia

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 Fuente: Banco Mundial, 2017.

En este orden de ideas, es importante considerar el contexto latinoamericano de reglas fiscales. En primer lugar, únicamente siete países de América Latina tienen una regla (Argentina, República Dominicana, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) y los 5 últimos son los que poseen un componente cíclico o de estabilización (Berganza, 2012). Ese componente de estabilización es el que les permite a los gobiernos contar con recursos para actuar de manera contra cíclica, de ser necesario, ante choques externos en la economía. Ahora bien, es imperante exponer las diferencias entre las leyes de estos países que se van a analizar porque no hay homogeneidad en las reglas que han implementado y esto puede hacer que sea prácticamente imposible llegar a conclusiones únicas y generalizadas. Por esto, en la tabla 2 están resumidas las características de las reglas de cada país. De esta tabla se puede observar que varios países se enfocan en el saldo estructural, que es la diferencia entre los ingresos y gastos estructurales, es decir, después de haber eliminado el componente cíclico. En otras palabras, el conjunto de gastos e ingresos que son necesarios para el funcionamiento fiscal de cada país.

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Fuente: Celasun, et al., 2015.

Como se puede ver en la tabla 2, todos los países seleccionados reformaron su ley de regla fiscal después de la crisis internacional de 2008. Algunos, como Colombia, incluyeron en estas reformas el factor de estabilización además de la observación del saldo estructural como método para determinar las metas. Evidentemente, estas leyes han sido recientes y puede ser necesario hacerles cambios de vez en cuando.  No obstante, se debe cuestionar su validez si requieren cambios cuando hay choques en la economía porque al fin y al cabo están diseñadas para ser utilizadas de manera contra cíclica y para la sostenibilidad de las finanzas públicas de mediano y largo plazo. En ese sentido, debe rescatarse el hecho de que estén incluyendo componentes de estabilización que permiten actuar de manera anti cíclica: en Colombia fue necesario utilizar componentes cíclicos con la caída del precio del petróleo y permitió mantener un cierto gasto saludable sin romper la regla.

Los países analizados corren el riesgo de que dos cosas ocurran: volver a políticas pro cíclicas o romper su regla fiscal (no seguir los lineamientos de sus leyes). Entre estas dos posibilidades, los gobiernos con reglas fiscales tendrán un trade-off: Deben poner en una balanza el sesgo negativo de un déficit (que puede tener fines políticos) junto con la sostenibilidad de una deuda en el largo plazo y la estabilización económica del corto y mediano plazo (Manasse, 2006). Para intentar sopesar estas dificultades, manteniendo la importancia de no aumentar peligrosamente el déficit fiscal y estabilizar la economía de ser necesario, las reglas fiscales siguen el saldo estructural -bajo recomendación del FMI- con componentes cíclicos o de estabilización que permitan el desarrollo de políticas contra cíclicas. Este es el riesgo que corren los países latinoamericanos, como Colombia que sufrió una caída de ingresos por el precio del petróleo y una desaceleración económica, ya que tendrán que buscar recursos para dinamizar la economía nuevamente y no caer en políticas pro cíclicas.

A pesar de este margen que puede proveer la norma, los gobiernos siguen teniendo que decidir cómo actuar bajo ese trade-off. En Colombia se alcanzó a hablar de romper la regla fiscal en algunos medios de comunicación debido a las dificultades fiscales y la necesidad de mantener un cierto nivel de gasto. En general, el problema de romper la regla puede implicar un deterioro del valor que dan las calificadoras de riesgo y, por lo tanto, un aumento en los costos de endeudamiento y reducción en la inversión extranjera. Mientras que el costo de no estabilizar la economía, siguiendo políticas contra cíclicas, puede ser una profundización o prolongación de la desaceleración económica.

Por esto, se presenta en la gráfica 3 el balance estructural de los países seleccionados (incluyendo proyecciones desde el 2017 hasta el 2022) – este es el indicador que el Fondo Monetario Internacional está promoviendo a los países a seguir. Fue evidente el deterioro del balance en el periodo 2012-2014 para todos los países, pero las proyecciones que se han hecho son positivas porque se espera que el balance se acerque al 1 o 2 por ciento del PIB para todos los países excepto Brasil (que de todas formas mejora considerablemente dado el déficit de 10% que registró en el 2014). Así, las perspectivas macroeconómicas de estos países en términos de sus cuentas fiscales tienen proyecciones positivas hasta la fecha y además parecen ser sostenibles debido a que estarán por debajo del 2 o 3%. En años anteriores, se notaba bastante volatilidad en el balance estructural de los países y, aunque las proyecciones parezcan ser ideales debido a no tener choques externos que puedan afectar las finanzas, se puede argumentar que las reglas fiscales con componentes cíclicos aportan a la sostenibilidad fiscal.

Gráfica 3. Balance estructural de los gobiernos de América Latina

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Fuente: Banco Mundial, 2017. Elaboración propia

Probablemente lo peor ya pasó para este grupo de países. Según los pronósticos de crecimiento del FMI, todos los países verán aumentos en la tasa de crecimiento en el 2017 y únicamente Perú tendría un crecimiento inferior en el 2018 pero que sería de 3,6% (tabla 3). Siguiendo el pronóstico general de los cinco países, este es más positivo de lo que fue en los últimos dos años, sin embargo, todavía quedan retos para balancear la recuperación económica evitando los aumentos en los déficits fiscales. 

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Fuente: FMI, 2017

Finalmente, se debe comentar acerca de si los países deberían romper sus reglas fiscales en este momento debido a las dificultades fiscales. En el caso de Brasil, este país seguramente ha roto su regla en los últimos años, como se puede advertir en su deterioro del balance estructural en la gráfica 3, pero los demás países no lo han hecho. Esto significa que han tomado medidas para compensar la falta de ingresos para gastar lo deseado; se conoce el caso colombiano y la última reforma tributaria. Pero siempre está un factor importante que ya se había presentado: la credibilidad. Cuando un país cumple constantemente con sus reglas de sostenibilidad fiscal, este le envía dos señales a los inversionistas extranjeros sobre su situación económica: la primera indica que las instituciones económicas son fuertes y se cumplen las normas establecidas, donde no se evita escapar de ellas cuando la coyuntura económica se complica. Y segundo, que la situación económica es manejable y que se están utilizando los recursos de una buena manera para afrontar las dificultades de crecimiento y/o de finanzas públicas, especialmente si la norma posee un componente de estabilización económica. 

Para concluir, se debe tener presente que la política fiscal contra cíclica ayuda a que países exportadores de materias primas, como Brasil, Chile, Colombia, México y Perú, tengan un respaldo de dinero líquido cuando se enfrenten a momentos de crisis, como la actual crisis causada por el precio del petróleo. Además, se debe tener en cuenta que esta política permite una mayor sostenibilidad fiscal, y esta le otorga mayor credibilidad a la seguridad económica del gobierno que la implemente. Funciona de esta manera porque los países más sostenibles llaman la atención de inversionistas extranjeros y los convierte en emisores de deuda más confiables. Ambas situaciones descritas anteriormente son propicias para un mayor crecimiento económico a largo plazo, que es el fin último de una regla fiscal. Para terminar, es probable que los países hayan enfrentado de forma diferente las consecuencias por los distintos choques a la economía – incremento de la deuda (Colombia, Brasil y México), reforma tributaria (Colombia), reforma a la regla fiscal (Perú y Brasil)-, y es por esto que es interesante analizar cómo las distintas reglas fiscales han reaccionado, qué han tenido en común y cómo se podrían retroalimentar para tener una mejor forma de reaccionar.

Referencias

Banco Mundial. (2017). World Development Indicators. Obtenido de World Bank Data Bank: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators

Berganza, J. (2012). Fiscal Rules in Latin America: A Survey. Banco de España. Retrieved from https://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesSeriadas/DocumentosOcasionales/12/Fich/do1208e.pdf

Celasun, O., Grigoli, F., Honjo, K., Kapsoli, J., Klemm, A., Lissovolik, B., . . . Ustyugova, Y. (2015). Política fiscal en América Latina: Lecciones y legados de la crisis financiera mundial. FMI.

Fondo Monetario Internacional. (2017). World Economic Outlook Database. Retrieved from http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/index.aspx

Manasse, P. (2006). Procyclical Fiscal Policy: Shocks, Rules and Institutions. Fondo Monetario Internacional.

Ministerio de Hacienda. (2017). Informe de cumplimiento de la regla fiscal. Bogotá. Retrieved from http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty?nodeId=%2FOCS%2FP_MHCP_WCC-073994%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

Rodríguez Pabón, L. (2011). Reglas fiscaes e instituciones presupuestales. España.

 

[1] Política que está en pro de ahorrar en épocas de crecimiento y gastar en momentos de recesión con el fin tener un crecimiento económico estable.