Por una reforma pensional en Colombia: diagnóstico de una lenta enfermedad

Sebastián Angarita 
Miembro de Entrevistas y Reportajes 
Estudiante de Economía  
es.angarita@uniandes.edu.co 
Universidad de Los Andes 

Nicolás Urdaneta 
Subdirector de Edición y Revisión 
Estudiante de Economía 
n.urdaneta@uniandes.edu.co 
Universidad de Los Andes 

Introducción

La discusión sobre el sistema pensional en Colombia está llena de agitados debates debido a que afecta directamente la calidad de vida de las personas. Esto se debe a que decisiones como aumentar la edad de jubilación o la forma de calcular el monto pensional son propicias para crear preocupación en la sociedad. En este artículo se expondrán brevemente las condiciones del sistema pensional actual en Colombia y se pondrán en evidencia algunos aspectos con espacio para mejorar. Bajo este propósito, se expondrán tres razones por las cuales se debe haber una reforma pensional: baja cobertura, inequidad y sostenibilidad fiscal.

Contexto

En primera medida, es importante entender cómo funciona el sistema pensional en Colombia. Este cuenta con dos regímenes de pensión: el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), bajo el que operan las Administradoras Privadas de Fondos de Pensión (AFP), y el Régimen de Prima Media (RPM) o de reparto, administrado por Colpensiones (Colfondos, 2018). En el primer régimen los fondos de pensiones son los ahorros de los afiliados, por lo que cada uno posee una cuenta donde se depositan sus abonos provisionales. Estos se acumulan y ganan la rentabilidad de las inversiones que se realizan con los fondos de cada cotizante (Ministerio de Hacienda, 2018). Por el contrario, en el sistema de reparto, los aportes de los afiliados y sus rendimientos, junto con las contribuciones del Estado, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados (Colfondos, 2018). Adicionalmente, en la Tabla 1 se encuentra una comparación de las características de ambos regímenes.

Tabla 1: Características de los regímenes pensionales

 Fuentes: Ministerio de Hacienda, 2015; Ministerio del Trabajo, 2018.

Fuentes: Ministerio de Hacienda, 2015; Ministerio del Trabajo, 2018.

Baja cobertura

A grandes rasgos, el sistema pensional colombiano cuenta con tres problemáticas. La primera está relacionada con una muy baja cobertura, pues en el año 2013 el número de jubilados equivalía únicamente al 37% de la población mayor de 60 años. Haciendo una proyección con el régimen actual, hacia el 2050 tan solo el 19% de los mayores de 60 años tendrán acceso a una pensión del régimen contributivo (Bosch et al., 2015). Por lo tanto, la ANIF afirma que esta es una amenaza de bomba social que dejará en riesgo de indigencia a 3 de cada 4 personas mayores (Clavijo et al., 2017). Por esto, la baja cobertura del sistema pensional en Colombia se ha convertido en uno de los aspectos más problemáticos y preocupantes.

Como tal, la informalidad laboral -cercana al 47%- intensifica el problema de baja cobertura, pues afecta directamente la cuantía del fondo de pensiones del RPM y con ello la carga del estado para cubrir posibles déficits. Lo anterior se debe a que, al no contar con dinero proveniente de los cotizantes, el gobierno central se ve en la necesidad de destinar recursos adicionales al sistema de pensiones. En particular, la informalidad pensional en Colombia se encuentra alrededor del 74%, lo que quiere decir que tan solo un 26% de la población económicamente activa cotiza 8 meses al año (Clavijo et al., 2017). Estos datos son una evidencia de la necesidad de implementar de forma paralela una reforma laboral que reduzca las elevadas tasas de informalidad del país[1].  

Inequidad

La segunda problemática del actual régimen de prima media tiene que ver con un grave problema de inequidad social. Según cifras del DNP, los subsidios del Gobierno en materia de pensiones que recibe el quintil de menores ingresos es el 0.3% del total, mientras que el quintil más alto recibe el 65% de los subsidios (Ministerio de Hacienda, 2017). Así, la baja cobertura está relacionada con el hecho de que la población de ingresos más bajos es la que no recibe pensión.

Asimismo, el sistema pensional es considerablemente desigual. Según cálculos de Vaca (2013), en un escenario solo con sistema de RPM, el GINI alcanzaría un nivel de 0.92. Incluso, con el RAIS, una garantía de pensión mínima e imponiendo una restricción sobre la cantidad de cotizantes, el coeficiente de GINI sería de 0.83 (Vaca, 2013). Esta evidencia demuestra que es un sistema altamente desigual y regresivo, por lo que requiere de una transformación que lo haga más equitativo.

En este último punto, vale la pena resaltar que se han hecho buenos avances para beneficiar a quienes no reciben pensión y tienen ingresos bajos. En particular, el programa Colombia Mayor (CM) y el esquema de Beneficios Económicos Periódicos (BEP) al parecer han sido efectivos, ya que cuando se incluyen los beneficiarios de Colombia Mayor, la cobertura del sistema aumenta al 50% (Bernal, et al. 2017). Aunque los ingresos provenientes de CM están debajo de la línea de pobreza (5-15% de un salario mínimo) y los de los BEPs debajo del monto de un salario mínimo, estos constituyen una mejoría importante para una población que podría estar carente de ingresos. Una política que busque reducir la desigualdad y aumentar la cobertura del régimen pensional puede estar encaminada a una expansión de estos dos programas.

Sostenibilidad fiscal

El tercer, y último, tema a tratar es la sostenibilidad fiscal del sistema pensional. Para esto, se tendrán en cuenta los siguientes aspectos: los cambios demográficos en Colombia, el gasto que representa para el Gobierno Nacional Central y el valor presente del costo de las pensiones.

Con respecto al primer punto, la población colombiana ha estado pasando por un cambio demográfico importante. En específico, la evolución de la distribución de edades muestra un paso de un contexto de baja expectativa de vida y mayoría de población joven a uno de expectativa de vida cada vez mayor con reducciones significativas en la proporción de jóvenes en la población, como se muestra en la gráfica 1.

Gráfica 1: Pirámides Poblacionales en Colombia (2015 y 2050).

 uente: UN Population Division, 2017.

uente: UN Population Division, 2017.

La gráfica 2 permite observar que la expectativa de vida al nacer en Colombia está aumentando de manera considerable, puesto que se espera que incremente en 6 años de hoy al 2050. Además, la expectativa de vida restante cuando una persona tiene 60 años indica que el tiempo que se debe pagar las pensiones también está aumentando. Con esto en mente, se espera que hoy en día una persona que llega a los 60 años viva hasta los 82 años y en el 2050 hasta una edad de 84.5. Así pues, suponiendo que la edad de jubilación se mantiene en 62 años para los hombres y 57 para las mujeres, las pensiones evidentemente tendrán que cubrir más años de vida de ahora en adelante. Debido a esto, debe haber un ajuste que le permita al régimen público poder pagar más años de pensión. Dicho ajuste puede incluir una ampliación de la base que cotiza o un aumento en la edad de jubilación.

Gráfica 2: Esperanza de vida al nacer y a los 60 años.

 Fuente: UN Population Division, 2017.

Fuente: UN Population Division, 2017.

Todavía más, la gráfica 3 permite entender los retos fiscales de un sistema pensional de prima media por la proporción de adultos mayores por cada individuo en la población en edad de trabajar, conocido típicamente como la razón de dependencia. Específicamente, se puede observar que esta proporción ha crecido significativamente durante los últimos años y que llegará a niveles muy elevados hacia el final del siglo, pues alcanzará un nivel cercano al 60% de la población en capacidad de trabajar. Este conjunto de evidencias le permiten a algunos autores como Montenegro, Llano, Fajury y García (2017) plantear que el RPM es inviable incluso en países con dividendo poblacional: cuando el crecimiento poblacional lleva a que la proporción de trabajadores sea alta. Los autores señalan que hoy en día hay 6 trabajadores por cada adulto mayor, mientras que en el 2060 serán solamente 2. Por lo tanto, si el sistema colombiano mantiene los ingresos de la población pensionada sujetos a los de los trabajadores en el mismo momento del tiempo, se correría el riesgo de que no haya suficientes trabajadores para sostener a una población jubilada que vivirá por más tiempo.

Gráfica 3: Tasa de dependencia de adultos mayores de 65 años.

 Fuente: UN Population Division, 2017.

Fuente: UN Population Division, 2017.

Ahora bien, en lo relacionado con el gasto del gobierno nacional central, la gráfica 4 permite observar que dentro de las transferencias realizadas por la nación el rubro pensional abarca una suma de $41.1 billones, que es aproximadamente el 17.44% del Presupuesto General de la Nación. Esta cifra llama la atención porque, por ejemplo, la inversión en salud, educación, agua potable y propósito general a través del Sistema General de Participaciones alcanza apenas un monto de $36.7 billones. Por esto, al comprender un porcentaje del gasto tan elevado, el déficit del sistema pensional que cubre la nación está quitando espacio del gasto público en otros rubros de inversión productiva. Como si fuera poco, este problema de gasto será más grande en el futuro debido a que la población en edad de pensión va a incrementar.  Por consecuencia, teniendo en cuenta el proceso de cambio demográfico, el gobierno deberá aumentar considerablemente sus aportes al sistema. Ante esta problemática, las investigaciones realizadas por la ANIF y la Comisión del Gasto Público han sugerido la posibilidad de acabar progresivamente -o marchitar- el RPM.

Gráfica 4: Distribución del gasto en transferencias para el Presupuesto General de la Nación.

 Fuente: Ministerio de Hacienda, 2017; DNP, 2018.

Fuente: Ministerio de Hacienda, 2017; DNP, 2018.

Por último, en torno al valor presente de las pensiones, la ANIF en un trabajo liderado por Sergio Clavijo, Elementos para una Reforma Estructural Pensional (2017)¸ calculó las proyecciones sobre el valor presente neto pensional en Colombia bajo distintos escenarios. La importancia de este cálculo es que permite cuantificar el costo que habría que afrontar hoy ante el valor de las pensiones futuras. En primer lugar, se calcula un VPN de 114% del PIB actual entre 2017 y 2050 si no hay ningún cambio con respecto al sistema vigente. Adicionalmente, en la Tabla 2 se presenta el caso en el que se aumente la cobertura a los niveles de América Latina (64%) y el cálculo para un escenario con una reforma que aumente la edad pensión y haga otros ajustes relacionados con sus beneficios. Los cálculos llevan a una evidente conclusión: los costos actuales ya son considerablemente elevados y es imposible aumentar la cobertura sin llevar a cabo una reforma del sistema.

Tabla 2: Valor Presente Neto pensional bajo distintos escenarios

 Fuente:  Clavijo, Vera, Vera, Cuéllar, & Ríos, 2017.

Fuente:  Clavijo, Vera, Vera, Cuéllar, & Ríos, 2017.

Posibilidades de reforma y conclusión

Hasta este momento se han presentado tres de las grandes problemáticas que afronta el sistema pensional, en particular el RPM. Ahora bien, partiendo de la existencia de estas tres deficiencias es necesario emprender una reforma pensional de carácter estructural, encaminada a aumentar la cobertura del sistema y a garantizar una vejez digna a la población colombiana de todos los estratos socioeconómicos. Por lo tanto, esta reforma deberá tener en cuenta dificultades de financiamiento en el mediano y largo plazo en el cual la población tendrá mayores expectativas de vida y la razón de dependencia será más alta. Esto, con el objetivo de destinar recursos a la reducción de la desigualdad de un sistema regresivo, donde la mayoría de las pensiones las reciben aquellos de ingresos más altos.

En esa medida, ¿qué tipo de reformas podrían ser implementadas? este es el interrogante que entra en el contexto pleno de las elecciones presidenciales que se avecinan y que aquí se intenta abordar. Por ejemplo, atar la edad de jubilación con la esperanza de vida -preferiblemente con la esperanza a los 60 años- podría ser una buena alternativa, como lo presentó el equipo de investigaciones de la ANIF (Clavijo et al., 2017). Esta propuesta permitiría un aumento paulatino en la edad de jubilación de tal forma que se mantenga la proporción de años de trabajo con respecto a los años que se cotiza en el sistema pensional. Lo anterior evitaría que el gobierno deba aumentar el gasto para el financiamiento del sistema, pues esta política podría solventar el creciente déficit pensional derivado de bajos niveles de cotización de la población que empiece a jubilarse más temprano.

Sumado a lo anterior, la propuesta presentada desde la ANIF tiene un componente todavía más radical: el marchitamiento del RPM. Esto se debe no sólo a que concluyen que de esta manera se reduce drásticamente el VPN pensional, sino también porque así se reducirían los beneficios de arbitraje que las personas actualmente pueden obtener al trasladarse del RAIS al RPM (Clavijo et al., 2017). Esto proviene de posibles beneficios en la forma de calcular las pensiones (ver Tabla 1) que tiene el RAIS. Esta propuesta tendría una lenta implementación debido a que la transición de un régimen al otro debe ser paulatina, por lo que se afirma que Colpensiones funcionaría hasta el año 2100.

Es claro que debe haber otras políticas encaminadas a reducir la desigualdad y a ampliar la cobertura entre los ciudadanos con ingresos más bajos, como por ejemplo el aumento de la cobertura de programas como Colombia Mayor y el esquema de Beneficios Económicos Periódicos. De esta manera, se podría solventar la condición económica de los adultos mayores con ingresos más bajos. Aunque incurrir en una expansión de estos programas implica un mayor costo al sistema, dejar sin pensión a los adultos mayores más vulnerables tampoco es una opción.

Finalmente, el sistema pensional ideal debería incluir una pensión garantizada para todos los colombianos, la cual no deje a ningún adulto mayor en condición de pobreza. Sin embargo, esto impone una serie de retos a nivel de gasto y financiación que hacen necesario implementar reformas estructurales al sistema como las mencionadas. Si bien el RPM puede llegar a ser una opción para mejorar las condiciones de vida de los pensionados, su versión actual no ha cumplido ni cumplirá con el objetivo de proveer ingresos dignos a toda la población jubilada en Colombia. Por lo anterior, es necesario que la ciudadanía demande la atención de los entes políticos sobre esta problemática, más ahora en el contexto de elecciones presidenciales, en el que se definirán las dinámicas económicas, sociales y políticas que repercutirán en el futuro del país.

Referencias

Bernal, R., Villar, L., González, J., Henao, J., Junguito, R., Meléndez, M., . . . Uribe, J. (2017). Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Obtenido de https://www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/resumenejecutivo605pm221217lm.pdf

Bosch, M., Berstein, S., Castellani, F., Olivieri, M., & Villa, J. (2015). Diagnóstico del Sistema Previsional Colombiano y Opciones de Reforma. Banco Interamericano de Desarrollo. Obtenido de http://www.fasecolda.com/files/6014/8468/2113/Diagnostico_del_Sistema_Previsional_Colombiano_y_Opciones_de_Reforma_BID.pdf

Clavijo, S., Vera, A., Vera, N., Cuéllar, E., & Ríos, A. (2017). Elementos para una Reforma Estructural Pensional. ANIF. Obtenido de http://www.anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-refpensional0917.pdf

Colfondos. (2017). RAIS vs. RPM. ¿Sabías que existen dos regímenes pensionales? Obtenido de Colfondos: https://www.colfondos.com.co/dxp/personas/pensiones-obligatorias/regimenes-pensionales-colombia

DANE (2018). Gran Encuesta Integrada de Hogares. Obtenido de http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_informalidad/bol_ech_informalidad_dic17_feb18.pdf

DNP. (2018). Distribución de los recursos del sistema general de participaciones. Obtenido de http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty?nodeId=%2FOCS%2FP_MHCP_WCC-087865%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

Ministerio de Hacienda. (2017). Diagnóstico y retos del sistema pensional y protección a la vejez. Obtenido de http://anif.co/sites/default/files/memorias/andres_uribe_-_ministerio_de_hacienda_y_credito_publico.pdf

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2015). Boletín de Seguridad Social Vol. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Obtenido de http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty;jsessionid=ur7DVc6fdncp7Sy1EYcOORMEH51MWgzkaVz7gslc2mUhvO3Haa86!203701145?nodeId=%2FOCS%2FP_MHCP_WCC-041053%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2017). Boletín No. 151. Presupuesto 2018 por $235 billones: sensato, realista, responsable, que cumple con la regla fiscal y el compromiso social. Ministerio de Hacienda. Obtenido de http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty?nodeId=%2FOCS%2FP_MHCP_WCC-087865%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

Ministerio del Trabajo. (2018). Conozca el nuevo modelo de protección para la vejez. Obtenido de Ministerio del Trabajo: http://www.mintrabajo.gov.co/empleo-y-pensiones/pensiones

Montenegro, S., Llano, J., Fajury, K., & García, M. (2017). La inviabilidad de los regímenes de peniones de reparto en países que aún gozan del dividendo poblacional: el caso de Colombia. Documentos CEDE. Obtenido de http://www.asofondos.org.co/sites/default/files/dcede2017-51.pdf

Vaca, J. (Junio de 2013). Sistema Pensional colombiano: ¿fuente de igualdad o desigualdad? (Fedesarrollo, Ed.) Coyuntura Económica, XLIII(1), 37-66. Obtenido de http://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/254/Co_Eco_Sem1_2013_Vaca.pdf?sequence=2&isAllowed=y