Reevaluando los incentivos tributarios: el ejemplo de la crisis irlandesa

Por: Allison Benson

A pesar de los efectos de la crisis financiera global, el crecimiento de la economía colombiana ha sido considerado satisfactorio y, en buena medida, éste se ha atribuido al comportamiento de la inversión, la cual creció el año pasado a una tasa del 25.8%, la más alta en América Latina. Lo anterior, según el gobierno Uribe, fue en parte resultado de los múltiples y controversiales incentivos tributarios que se han otorgado a la industria para promover la inversión, en especial durante los últimos 8 años. Evidentemente, estos gastos fiscales tienen una incidencia directa sobre las finanzas públicas, y se ha dicho también que estos contribuyeron a la caída del 14% en el recaudo fiscal en el 2009. Los anteriores hechos forman parte de un importante debate teórico y político acerca de cuáles deben ser los incentivos tributarios empleados para fomentar el desarrollo económico eficientemente y sin generar desequilibrios fiscales que a largo plazo puedan afectar el crecimiento.

El caso de Irlanda fue empleado dentro de este debate como un ejemplo del éxito de las políticas de fomento a la inversión, sin embargo, actualmente el Tigre Celta está sumido en una crisis sin precedentes; por otro lado, el gobierno Santos decidió desmontar buena parte de los incentivos que heredó del sistema tributario de Uribe. Lo anterior sugiere que las concepciones optimistas sobre los incentivos tributarios entraron en una etapa de reevaluación, y que es imperativo buscar nuevas fórmulas para impulsar la inversión, sin generar desbalances y sin poner en juego la estabilidad de la economía.

Según la teoría económica los incentivos tributarios generan efectos deseables, ya que si bien representan un costo fiscal, traen consigo externalidades positivas. Entre estos efectos están los aumentos netos en la inversión, la promoción de empleo, la inversión en tecnología, la promoción de las exportaciones, el desarrollo de ciertas regiones o de sectores específicos, entre otros. Debido a lo anterior, estos han sido una herramienta bastante utilizada para fomentar el crecimiento, sobre todo en países en desarrollo.

Según cálculos del Marco Fiscal de Mediano Plazo del 2009, el costo fiscal de las deducciones tributarias para este año Colombia correspondió al 1.5% del PIB, y el acumulado de este costo para los últimos años es el más alto en América Latina (ver Tabla 1).

La gráfica 1, por su parte, muestra que la mayor proporción del costo de los incentivos tributarios proviene de la ­deducción por inversiones en activos fijos. El sector minero ha sido el principal beneficiario de los incentivos, seguido por el eléctrico, el de servicios financieros y las comunicaciones. Este hecho es preocupante si se tiene en cuenta el tamaño de las utilidades que estos sectores generan. Lo anterior lleva a cuestionarse si es deseable que 8 billones de pesos del presupuesto colombiano paren en las manos de sectores en los que no es clara la necesidad de estos incentivos y que no están generando beneficios para la sociedad como un todo, pero que sí están desestabilizando las finanzas públicas; esto es una de las fallas en el diseño y focalización de la política de incentivos tributarios en Colombia.

Debe también resaltarse el hecho que no existe un consenso en la teoría económica sobre los efectos de las exenciones tributarias. Richard Bird, importante teórico sobre temas tributarios, argumenta que “la evidencia muestra que o bien los incentivos no funcionan, o su efecto no se puede determinar”[1] . Otros estudios demuestran que los incentivos aparecen como un factor secundario, siendo más importantes el tamaño del mercado, acceso a materias primas y calificación del empleo (Zee y Stotsky, 2002). Igualmente, se ha argüido que dichos incentivos erosionan la base tributaria, distorsionan la asignación de recursos y generan ineficiencias; adicionalmente, sus efectos sobre la generación de empleo son ambiguos. Otra de las críticas más importantes que se formulan es que muchas de las inversiones que se realizan con incentivos tributarios no dependen de estos para efectivamente llevarse a cabo; por tanto, son costos sin beneficios netos asociados. Además de lo anterior, las exenciones pueden terminar desincentivando la inversión cuando vuelven el sistema complicado y engorroso, facilitando la corrupción y actividades buscadoras de rentas, como ha ocurrido en Colombia.

Los anteriores argumentos introducen la duda de porqué se implementó en el país una política tan costosa fiscalmente, si ni siquiera existe un consenso en la teoría sobre los beneficios que ésta genera. El gobierno Uribe, dentro de una ideología neoliberal, usó como ejemplo del éxito de estas políticas a Irlanda. Este país fue durante los últimos años “el mito del tigre Celta”, pues a comienzos de los noventa llevó a cabo una importante reforma tributaria que redujo sustancialmente las tasas impositivas e introdujo incentivos tributarios,  impulsando con ello la inversión y el crecimiento. Como consecuencia de ello, en menos de una década, Irlanda pasó de ser el país más pobre de la Unión Europea, a tener un PIB per cápita más alto que Inglaterra o Alemania.

No obstante lo anterior, existen varios argumentos que ponen en tela de juicio esta aseveración. El primero de ellos es que el vertiginoso crecimiento de Irlanda no fue únicamente resultado de esta reforma tributaria, pues hubo  otros factores decisivos para su crecimiento, entre ellos la pertenencia a la UE, la alta calidad de la educación y el trabajo, y la inversión en tecnología e investigación. Adicionalmente, Irlanda había implementado desde los años ochenta numerosas exenciones tributarias (las ganancias de las manufacturas para exportación, por ejemplo, estaban exentas de impuestos por 15 años). Sin embargo, durante aquellos años la inversión no  aumentó, el desempleo era de los más altos de Europa al igual que la tasa de migración, y el déficit superaba el 10% del producto.

Otro argumento que cuestiona la eficacidad de las exenciones y la reforma tributaria irlandesa es, por supuesto, la grave crisis en la que este país se encuentra sumido actualmente. La UE tuvo que aprobar un paquete de ayuda para el agonizante Tigre Celta, cuyo ascenso a la riqueza fue tan rápido como su caída.  Expertos argumentan que el origen de la crisis irlandesa radica en esas políticas neoliberales de bajar las tasas impositivas y fomentar la inversión, acciones que desencadenaron en un sobreendeudamiento inducidos por un efecto riqueza, acabaron en una burbuja hipotecaria. Como consecuencia de lo anterior, tres de los más importantes bancos irlandeses tuvieron que ser rescatados por el gobierno, con un costo estimado del 32% del PIB irlandés.  Adicionalmente, la crisis irlandesa ha sido atribuida como una de las causas de las difíciles condiciones por las que están pasando otras economías como la española y la portuguesa, lo cual ha puesto en jaque la estabilidad de la UE.

Los anteriores planteamientos son una muestra del peligro de creer en fórmulas mágicas para el crecimiento, y también del pensar que tasas altas de inversión por sí mismas son una fuente definitiva y prolongada para el desarrollo económico.  Igualmente, pone en tela de juicio la concepción muchas veces infundada de que las exenciones tributarias son una buena herramienta de política. Afortunadamente, el gobierno Santos parece haber entendido adecuadamente esto, y como resultado de ello, en la Ley 1430 del 2010, desmontó la reducción del 30% por inversión en activos fijos. Esta medida, junto con un esfuerzo por “tapar los huecos” del sistema tributario colombiano, se estima que aumentará el recaudo en $ 4 billones de pesos; esto  es un ejemplo  de la necesidad de replantear ciertas políticas como ésta y de evaluar mecanismos alternos que generen inversión y crecimiento, pero que no expongan la estabilidad fiscal colombiana, y menos beneficiando a quienes no lo necesitan.

Nota al pie

Bird, R.M., 2000, “Tax Incentives for Investment in Developing Countries,” in: G. Perry,J. Whalley, and G. McMahon .