La agenda económica del Gobierno en el Congreso

Por: Congreso Visible

Reforma a las Regalías

En su primer debate realizado en la Comisión I del Senado, se estableció que los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) se destinarán, entre otros campos, a la preservación del medio ambiente, prioritariamente. Así mismo se determinó que la ejecución regional de los recursos se haría en coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo; y que de los recursos del SGR, se destinará un 10 por ciento para proyectos de ciencia, tecnología e innovación en todas las entidades territoriales, y otro 10 por ciento para ahorro pensional territorial.

De igual manera, se abrió la participación en los recursos del SGR a los municipios ribereños y en los que nace el Río Magdalena (además de los departamentos y municipios donde se exploten recursos naturales no renovables, y donde existan puertos por donde se transporten estos productos), pero no se hacen mención exacta de qué municipios harían parte de este grupo. Este inciso se amplía mucho más en el segundo debate (Plenaria de Senado) al permitir la participación, a través del Fondo de Participación de Entidades Productoras, “a los municipios y distritos costeros de su desembocadura con los recursos de Cormagdalena”. Sin embargo, esa modificación fue eliminada en el tercer debate en la Comisión I de la Cámara.

En el segundo debate también se estableció que el Fondo de Compensación Regional destinará recursos a las regiones más pobres distribuyéndolos de acuerdo con los criterios establecidos por las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Este criterio de distribución fue eliminado posteriormente en el tercer debate de la iniciativa, donde además se dispuso que los recursos del SGR se ejecutarán directamente por las entidades territoriales productoras. Finalmente, el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara se desarrolló sin mayores cambios en el texto de la iniciativa.

¿Cómo fue votado en las plenarias este proyecto?

Hace un año, cuando fueron elegidos los miembros del Congreso 2010-2014, y tras conocerse el acuerdo de Unidad Nacional, se habría pensado que los proyectos de la coalición de gobierno se impulsarían fácilmente (por reunir a los congresistas de los partidos de la U, Conservador, Cambio Radical y Liberal). Sin embargo, ya son conocidas las fisuras al interior de este acuerdo, lo que ahora ha obligado a preguntarse qué tan homogénea es esta coalición.

Al analizar los índices de disciplina obtenidos en la Cámara de Representantes, se observan algunas diferencias entre los partidos. Cuando se calcula la disciplina mediante el Índice de Acuerdo Partidista (IAP), medida que tiene en cuenta el voto del vocero y las abstenciones, los partidos Verde y de la U resultan ser los más disciplinados registrando índices de 0,71 y 0,64 respectivamente (donde 1 es el máximo nivel de disciplina y 0 es el mínimo).

Al utilizar el índice de Rice (IR), el cual solo tiene en cuenta los votos por el Sí y por el No, el Partido de la U también registra un alto nivel de disciplina, al igual que el Polo Democrático, ambos con 0,92. Sin embargo, el Verde aún mantiene un nivel alto (0,71) con respecto a la mayoría de partidos.

En el Senado, los más disciplinados siguen siendo los verdes utilizando ambas metodologías (0,93 tanto con el IAP como con el Rice). Esta situación puede entenderse al recordar que esta colectividad es una de las más pequeñas del Congreso (con cinco senadores y tres representantes) por lo que la coordinación entre sus miembros puede ser más sencilla, en comparación con los otros partidos más grandes. En esta corporación, el Polo Democrático fue el único que mantuvo su posición de oposición al proyecto, mientras que el Conservador presentó una división interna al aprobar el articulado (dos votos a favor y uno en contra).

Por otro lado, Cambio Radical presenta los niveles más bajos de disciplina de acuerdo con el IAP, tanto en Cámara (0,56) como en Senado (0,48). Pero esta situación se revierte al analizarlo desde el índice Rice con el que llega a obtener, en la Cámara, uno de los índices más altos (0,93), sugiriendo que este partido de la coalición de gobierno se ha abstenido a la hora de votar o, simplemente, sus miembros no llegaron a la Plenaria para ejercer su voto. Allí también, se registró la total oposición del Polo (como ocurrió en Senado), y fragmentación de los partidos Conservador, PIN y Cambio Radical.

La “mini reforma tributaria”

En un principio, la iniciativa fue calificada como una “mini-reforma tributaria”, sin embargo, durante el trámite por el Congreso el número de artículos de la misma fue aumentando considerablemente, comenzando con 18 en el texto radicado, luego con 46 en el primer debate, para concluir con 68 (en el cuarto debate) y 67 en el texto final sancionado como ley.

Las comisiones terceras conjuntas iniciaron la discusión de la iniciativa realizando el primer y tercer debate donde se efectuaron cerca de 35 cambios al texto. En esta instancia se agregaron, entre otros puntos, la eliminación de un punto del impuesto del 4 por mil cada dos años desde el 2012, el levantamiento de la reserva de información de los contribuyentes para compartirla (con fines estadísticos) con el DANE, y nuevos incisos sobre la distribución de combustibles líquidos en las zonas de frontera y sobre los beneficios de la auditoría.

La Plenaria del Senado, en el segundo debate del proyecto, continuó realizándole importantes cambios. En primera medida, excluyó una adición hecha en el anterior debate que pretendía la eliminación de un punto del impuesto del cuatro por mil en el 2012, haciendo que su desmonte comience en el 2014 con una reducción de dos puntos ese año. Así mismo, se determinó que el 25 por ciento de los recursos obtenidos entre el 2012 y 2013 por el gravamen a los movimientos financieros serán destinados para atender a los damnificados del invierno.

Otras modificaciones importantes que se realizaron en este debate tienen que ver con los medios de pago para efectos de la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables, y con las tarifas del impuesto al patrimonio. Posteriormente, la Plenaria de Senado agregó, al final del ­articulado, varios incisos relacionados con los impuestos pagados en el exterior, con el Programa de Reactivación Agropecuaria Nacional, y con la exención del IVA para el combustible del transporte aéreo con destino a Vaupés, Guainía y Amazonas.

Finalmente, el cuarto debate realizado en la Plenaria de la Cámara no registró importantes cambios. Los representantes realizaron 11 modificaciones al texto, pero solo dos fueron aceptadas en la conciliación del texto sin cambiar sustancialmente el contenido del mismo.

La disciplina a la hora de votar

En el proyecto que implementa normas tributarias, los resultados muestran un alto promedio de disciplina en la Cámara de Representantes (0,96) de acuerdo con el Rice (que como se detalló, no tiene en cuenta las abstenciones). La colectividad que se destaca con los índices más altos es el Partido Conservador, tanto con el Senado (0,87) como en la Cámara (0,93). Pero al medir su disciplina con la metodología IAP (que contempla las abstenciones), los niveles bajan relativamente.

Cabe destacar el comportamiento del Partido de la U en la Cámara en donde registró un índice IAP de 0,58, mientras que con el Rice obtuvo un índice de 0,94. Esta es una diferencia muy amplia que indica un gran porcentaje de abstenciones al interior de la colectividad, pero señala que los miembros participan en las votaciones lo hacen de manera coordinada. Un conclusión similar puede dejar los registros del Partido Liberal, el cual obtuvo los índices más bajos de disciplina con el IAP (0,56 en Cámara y 0,55 en Senado), pero muestra índices más regulares con el Rice (0,90 en Cámara y 0,81 en Senado).

La regla fiscal

Esta iniciativa consiste en ahorrar en momentos de auge y gastar en tiempos de recesión y contempla la fijación de una meta de reducción progresiva del déficit fiscal estructural que para el 2015 quedaría en 1.5 por ciento del Producto Interno Bruto. Su entrada en vigencia sería el 1 de enero del 2012. El Congreso solo ha aprobado el primer debate de la iniciativa, desarrollado en la Comisión IV de la Cámara de Representantes, pero este texto aún no se ha publicado oficialmente, por lo que no es posible conocer los cambios surgidos en este debate.

Finalmente, al realizar este breve panorama de las iniciativas más importantes en materia económica, es posible concluir que, a pesar de las fisuras que se han encontrado al interior de la coalición de gobierno, esta ha logrado impulsar y aprobar los proyectos promovidos por el gabinete del presidente Santos.

Sin duda, la coalición ha sido efectiva. Pero también es una realidad que sus congresistas, por diversas circunstancias, no llegan a las votaciones de plenarias (aquí estudiadas). Sin embargo, la coalición alcanza a conformar el quórum mínimo necesario para aprobar dichas iniciativas.