DEFENDER LO INDEFENDIBLE

Por: Diego Alejandro Parra Álvarez

Correo: da.parra12@uniandes.edu.co

La eficacia de un sistema de transporte público se encuentra determinada por su capacidad de ofrecer múltiples alternativas para llegar a un mismo sitio. De esta manera, proyectar un sistema de transporte multimodal en Bogotá en el que se incluya metro, Transmilenio y buses urbanos debería configurarse como prioridad de la política pública. De allí que si los recursos de inversión y financiación fueran ilimitados, existiría unanimidad a la hora de acordar la conveniencia de la construcción del metro. En efecto, ¿cómo podríamos negar la posibilidad de tener una red completa de Transmilenio, además de varias líneas de metro? Llegar a dicho cuestionamiento resultaría de un simple ejercicio de sentido común. No obstante, si se reconoce la restricción presupuestaria de una ciudad como Bogotá, resulta imperante evaluar los costos de oportunidad que implica ejecutar una obra de tal envergadura.

En efecto, cuando se habla de un gasto calculado en 13.79 billones de pesos en una ciudad con recursos escasos, la construcción del metro limitaría las oportunidades de inversión en otros espacios de movilidad urbana. Dicho de otra manera, Bogotá parecería estar inmersa en el siguiente dilema: construir la primera línea de metro o continuar trabajando en la implementación de Transmilenio. Así pues, a continuación se llevará a cabo una tarea compleja, pues se plantearán los beneficios relativos a dirigir la mayor cantidad de recursos disponibles a la construcción de las fases IV y V de Transmilenio, por encima de la ejecución de la primera línea de metro. Para muchos lo anterior se trataría de una tarea absurda, implicaría defender lo indefendible. Después de todo, ¿a quién se le ocurriría priorizar la finalización de la red de Transmilenio por encima de la construcción del metro?

Lo cierto es que para 2016 se esperaba que la red de Transmilenio tuviese 22 troncales de 378 kilómetros, de acuerdo al documento Conpes 3093 del 2000 (Departamento Nacional de Planeación, 2000). Sin embargo, hoy sólo se tienen 8 troncales de 112 kilómetros, muy lejos de cumplir las expectativas planteadas en el periodo de 16 años. De hecho, actualmente la única obra que se encuentra en etapa de estudios y diseños es la troncal de la Avenida Boyacá, con lo cual la construcción de las fases IV y V de Transmilenio aún se encuentra en un ambiente de incertidumbre. A lo anterior se le debe agregar que de acuerdo a evaluaciones llevadas a cabo por la Contraloría de Bogotá sobre las fuentes de financiación del metro propuestas por la Administración Distrital, se encuentra que algunas de ellas venían financiando las troncales de Transmilenio. Según el Distrito (Contraloría de Bogotá, 2015) el metro costaría 13.79 billones de pesos, de los cuales el 30 por ciento estaría a cargo de la ciudad y correspondería a 4.14 billones de pesos distribuidos así:

* 2.64 billones de pesos del 50% de sobretasa a la gasolina por los próximos 20 años.

* 0.7 billones de pesos de las reservas de ETB y EEB.

* 0.8 billones de pesos del cupo de endeudamiento.

Debe hacerse especial énfasis en los recursos relativos a la sobretasa a la gasolina, pues ésta ha sido la principal fuente de financiación del Transmilenio. Para dar razón de ello, Sandoval (s.f.) presenta la tendencia histórica de la distribución porcentual de los ingresos generados por la sobretasa, esencialmente en la financiación de tres áreas de movilidad urbana: el mantenimiento de vías, la ampliación de la malla vial y Transmilenio. A continuación se presentan los resultados añadiendo la hipotética financiación de la primera línea de metro:

 

Fuente: Sandoval, A. (s.f.). Contribución de la sobretasa a la gasolina en Bogotá para el desarrollo vial. Universidad Militar Nueva Granada. Elaboración propia.

 

En efecto, desde 1999 el 50% de los ingresos generados por la sobretasa se han destinado a la financiación de las obras de Transmilenio, mientras que la ampliación de la malla vial y el mantenimiento de vías han participado en menor proporción. En concreto, desde 2001 el Distrito ha invertido 2.33 billones de pesos en nuevas troncales, de los cuales 2.23 billones de pesos han provenido de la sobretasa (Contraloría de Bogotá, 2015). Entre tanto, si los recursos del 50% de la sobretasa se transferirán a la financiación del metro, la finalización de las fases IV y V de Transmilenio –que ya se encuentran retrasadas–, podrían verse limitadas por la insuficiencia de recursos si no se encuentran fuentes de financiación alternativas.

¿Qué implicaciones tiene lo anterior? El retraso descrito en la implementación de las nuevas fases de Transmilenio, además de la dinámica de crecimiento de la ciudad y la demanda de nuevos pasajeros, ha empeorado la calidad del servicio y ello se ha traducido en la pérdida de confianza en el sistema. Se ha generalizado en múltiples espacios de la sociedad civil un amplio rechazo a Transmilenio y un exacerbado deseo por ejecutar el metro. No obstante, debe decirse que las limitaciones a las que se enfrenta el sistema no significan que un esquema de buses BRT1 no pueda ser contemplado como una solución eficaz y rentable para la movilidad urbana en Bogotá. Por el contrario, el éxito de Transmilenio en sus primeros años que convirtió a Bogotá en referente mundial de los sistemas BRT es la mejor muestra de los alcances que podría llegar a tener el sistema con una adecuada planeación y gerencia (Behrentz, 2012). Entre tanto, se debe plantear cómo recuperar los principales atributos que permitieron a Bogotá exportar la política urbana de Transmilenio a otras regiones del mundo.

Para ello se debe partir por reconocer las múltiples ventajas de Transmilenio en comparación con el metro. Así, lo primero que cabría destacar es que la línea de metro cuesta casi diez veces más por kilómetro que la troncal de Transmilenio. Según el Distrito, el costo de la primera línea de metro se calcula en 563.000 millones de pesos por kilómetro contabilizando un trazado de 26.5 kilómetros de longitud (Contraloría de Bogotá, 2010). Por el lado del Transmilenio, inicialmente el costo por kilómetro de las troncales se calculaba en promedio alrededor de 25.116 millones de pesos corrientes en el documento Conpes 3093 del 2000. No obstante, la compra de predios y la ampliación de vías incrementaron el costo a 47.092 millones de pesos corrientes por kilómetro en la fase II de construcción. Asimismo, actualmente se estima un valor de 62.790 millones de pesos por kilómetro para la construcción de la troncal en la Avenida Boyacá, de acuerdo a nuevos estudios realizados por la Cámara Colombiana de Infraestructura. De esta manera, asumiendo el peor de los casos posibles, si se supone un costo de 62.790 millones de pesos por kilómetro para Transmilenio, con los 13.79 billones de pesos que cuesta la primera línea de metro se podrían construir 220 kilómetros de troncales de Transmilenio, dos veces lo que hoy existe (Peñalosa, 2009). Por consiguiente, construir la primera línea de metro equivaldría a finalizar la red completa de Transmilenio contemplada inicialmente en el documento Conpes 3093.

Adicionalmente, debe precisarse que Transmilenio moviliza actualmente a 2.09 millones de personas diariamente con 112 kilómetros de troncales (Transmilenio S.A, 2015). Por otro lado, la Alcaldía estima que los 26.5 kilómetros de la línea de metro van a movilizar a 900.000 personas diariamente. Por lo tanto, si los 13.79 billones de pesos del metro se invierten en 220 kilómetros de troncales de Transmilenio y se mantiene constante la cantidad de pasajeros por kilómetro que éstas movilizan a diario (20.096 personas/km), se podrían movilizar 4,42 millones de pasajeros adicionales (Peñalosa, 2009). Es decir, se concretaría un sistema de transporte masivo con la capacidad de movilizar un porcentaje significativo de la población bogotana a través de la ejecución de troncales en importantes vías de la ciudad como la Avenida Boyacá, la prolongación de la NQS hasta Ciudad Bolívar, la Carrera Séptima, la Ciudad de Cali, la Avenida 68 y la Primero de Mayo, entre otras. Por el contrario, si los recursos son dirigidos a la línea de metro, el aporte marginal para la movilidad de la ciudad resultaría insignificante, teniendo en cuenta que ésta iría paralela y cercana a las troncales de Transmilenio ya existentes (Peñalosa, 2009).

A las anteriores cifras sobre la rentabilidad de Transmilenio se le deben sumar externalidades positivas referentes al mejoramiento urbanístico. La construcción de las troncales incluye la apertura de ciclorutas, puentes peatonales y aceras, elementos que difícilmente se contemplarían en la elaboración de la primera línea de metro (Peñalosa, 2009). Adicionalmente, Transmilenio fue el primer sistema de transporte masivo del mundo en recibir recursos por bonos de reducción de carbono del protocolo de Kyoto. En 2009 recibió 1.300 millones de pesos en recompensa por las 70 mil toneladas de contaminantes que dejó de generar en 2008, valor que se calcula estimando la contaminación que producirían vehículos particulares si movilizaran al millón y medio de pasajeros que utilizaron Transmilenio en dicho año (Pan American Health Organization, s.f). De esta manera la sustitución del automóvil por el transporte masivo representa un beneficio ambiental significativo. Si se tiene en cuenta que la sustitución del automóvil con 220 kilómetros de Transmilenio es mucho mayor que con 26.5 kilómetros de metro, la inversión en la red de Transmilenio se traduce en un mayor beneficio ambiental.

Ahora bien, podría argumentarse que la línea de metro es más efectiva que la troncal de Transmilenio en la medida en que reduciría los tiempos de viaje. Según el Plan Anual de Estudios elaborado por la Contraloría de Bogotá en 2010, se calcula que la velocidad comercial promedio del metro estaría rondando alrededor de los 35 km/h, mientras que para Transmilenio la velocidad promedio se estima en 27 km/h (Contraloría de Bogotá, 2010). No obstante, allí debe señalarse que una troncal de Transmilenio sin semáforos como la NQS y la Calle 26, o con pasos a desnivel en las intersecciones, puede ir a una velocidad igual o mayor que el metro. Sumado a lo anterior, se debe evaluar la frecuencia con la que pasan trenes y buses en las líneas de metro y troncales de Transmilenio respectivamente. Por ejemplo, la frecuencia en hora pico del metro de Medellín es de 13,3 trenes/hora, mientras que la de Transmilenio es de 379 buses/hora (Peñalosa, 2009). En ese sentido, pese a que un tren de la línea de metro movilizaría una mayor cantidad de pasajeros que un bus de Transmilenio, el tiempo de espera es mucho mayor con el metro que con los buses. Entre tanto, el argumento según el cual el metro reduce significativamente los tiempos de viaje con respecto al Transmilenio no resulta ser válido.

Se ha demostrado que Transmilenio representa múltiples ventajas sobre el metro, con el valor agregado de ejecutarse a menor costo. En ese sentido, resulta peligroso guiarse en el grado de popularidad para evaluar la ejecución de una política pública. Ello teniendo en cuenta que la construcción del metro se configura como uno de los máximos anhelos de la sociedad civil, sumado al rechazo generalizado hacia Transmilenio por inconsistencias en la prestación del servicio. No obstante, ello no puede ser excusa para dejar a un lado el desarrollo de la red de Transmilenio, además de corregir las barreras que no posibilitan concebir un sistema eficaz. El Distrito no debe hacer inversiones con base en criterios emocionales y políticos, pues debe reconocer la rentabilidad de las obras y su restricción presupuestaria (Peñalosa, 2009).

En ese sentido, ahora mismo la principal preocupación de la Administración Distrital debe ser recuperar la confianza del público en el sistema. A través de la inversión en seguridad y la promoción de cultura ciudadana Transmilenio podría volver a ser atractivo para la sociedad civil. De igual forma, aún es posible aumentar la capacidad de Transmilenio a través de obras que resultan ser muy económicas con la apertura de estaciones más grandes, la implementación de pasos a desnivel y el mejoramiento de la infraestructura peatonal, entre otras. Ahora bien, con ello no se niega la contribución enorme que representaría la línea de metro en términos de movilidad urbana. Si existieran los recursos y la financiación no fuera un problema, el metro sería bienvenido. No obstante, antes de concretar un sistema de transporte multimodal que incluya el metro, debe finalizarse la red de Transmilenio y tratar los problemas referentes a su funcionamiento. Es preferible un sistema organizado y rentable, que dos sistemas ineficaces aportando poco a la movilidad urbana.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Behrentz, E. (2012). Retos para la movilidad en Bogotá. Departamento de Ingeniería Civil y Ambiental: Universidad de los Andes. [en línea], disponible en: http://www.ahk-colombia.com/fileadmin/ahk_kolumbien/Dokumente/eventos/Uniandes-Behrentz.pdf, recuperado: 1 de diciembre de 2015.

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Contraloría de Bogotá D.C. (2015). En riesgo nuevas obras de Transmilenio. Bogotá, D.C: Oficina Asesora de Comunicaciones. [en línea], disponible en: http://www.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/Noticias/2015/09%20%20Septiembre/septiembre%209%20Financiaci%C3%B3n%20Metro.pdf, recuperado: 1 de diciembre de 2015.

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Sandoval, A. (s.f.). Contribución de la sobretasa a la gasolina en Bogotá para el desarrollo vial. Universidad Militar Nueva Granada. [en línea], disponible en: http://repository.unimilitar.edu.co/bitstream/10654/10897/1/ENSAYO%20FINAL%20ESPECIALIZACION%20FINANZAS%20Y%20ADMINISTRACION%20PUBLICA.pdf, recuperado: 8 de febrero de 2015.

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Transmilenio S.A. (2015). Estadísticas de oferta y demanda del Sistema Integrado de Transporte Público – SITP. Subgerencia Técnica y de Servicios: Informe No. 17. [en línea], disponible en: http://www.transmilenio.gov.co/sites/default/files/17042015_seguimiento_a_la_demanda_31_de_marzo_de_2015.pdf, recuperado: 1 de diciembre de 2015.