¿Bienes públicos o intermedios?

Por: Natalia Serrano & Hernando Saavedra
n.serrano10@uniandes.edu.co
hj.saavedra23@uniandes.edu.c

“La comprensión de las características de un servicio público domiciliario como el agua potable, obliga a reflexionar sobre los bienes privados en contraposición a la teoría de los bienes públicos […] Cada vez más, en las sociedades contemporáneas, el agua desaparece como bien libre y comienza a considerarse un bien económico.” (Silva 2012)

El mundo en el que vivimos hoy en día se caracteriza por una relativa escases en términos de los recursos disponibles para satisfacer las necesidades humanas. Sin embargo, existen por definición ciertos bienes cuya oferta no varía por el hecho de que uno o muchos usuarios los consuman. Este es el caso de los bienes públicos, los cuales hacen referencia a “todo aquel producto o servicio que causa externalidades positivas, es decir, que tiene efectos positivos sobre terceros que no han participado en la transacción” (liberalismo). Adicionalmente, dichos bienes presentan la cualidad de ser no rivales y no excluyentes al mismo tiempo, además de ser provistos por una entidad pública o privada.

Según la definición de bien público, el propósito de este ensayo es demostrar que los bienes públicos puros en Colombia son una fantasía yque lo que realmente existe son bienes públicos impuros, o bienes intermedios que suponen una combinación entre públicos y privados. Para sustentar esta tesis, el texto se centrará en el agua potable, que emplea un buen ejemplo de un bien cuyo carácter público es claro en la teoría, pero ausente en la práctica. En principio se realizará una aclaración de términos claves, seguido de una exposición breve sobre el funcionamiento del agua potable en Bogotá. A continuación, se presentarán los inconvenientes de los sistemas regulatorios y cómo éstos llevan a que un bien público pierda su identificación con el término. Más adelante se expondrá un último ejemplo, como apoyo de la tesis. Finalmente, se ilustrarán las conclusiones pertinentes para demostrar la hipótesis planteada al inicio del texto.

En primer lugar, debe resaltarse que un bien público es de carácter no excluyente por definición. Dicha cualidad implica que “no es posible discriminar qué usuarios lo disfrutarán y quiénes no mediante los precios, puesto que estos no tienen precio, y cualquier usuario que lo desee puede acceder al uso y disfrute del mismo, con independencia de que estos contribuyan o no a su mantenimiento y/o protección” (CET, 2011). Por otro lado, vale la pena resaltar que un bien público posee la característica de ser no rival. Dicho atributo implica que el uso o consumo de un bien por parte de un usuario adicional no suponga una limitación para el uso o consumo de algún individuo que ya hace uso de él. En dicho contexto emerge el denominado “free-rider”, el cual supone un individuoque consume o se beneficia del producto, pero no contribuye a pagar el costo del mismo. En el caso particular de los bienes públicos, se sostiene la teoría de quesiempre habrá incentivos para convertirse en “free-rider”, puesto que les es llamativo consumir y gozar de bienes sin necesidad de pagar por ellos. Debido a esto, el bien en cuestión no se producirá, o simplemente sesucederá que no son socialmente óptimos. A su vez, se presentaría lo que se denomina falla del mercado. Esta implica incapacidad del mercado a la hora de producir dicho bien en la cantidad deseada por los consumidores (Esplugas, 2013).

Dicha falla introduce a la tercera característica inherente a los bienes públicos: el que éstos sean provistos por el Estado (sector público) o por empresas particulares (sector privado). En principio esta idea parece contradecirse con el concepto de bien público, en tanto el acceso que se tiene a éste no debe estar restringido por ninguna entidad. Sin embargo, se hace necesaria la intervención de una entidad reguladora, precisamente con el fin de garantizar el acceso al bien por parte de todos. Si un bien se suministra gratuitamente, se corre el riesgo de que su consumo sea excesivo. Esto último comprometería el consumo, no solo de otras personas, sino de generaciones futuras (en otras palabras, impediría un desarrollo sostenible), si se tiene en cuenta que el mundo que habitamos es uno donde los recursos son finitos y la población creciente. Los métodos empleados por las entidades que proveen los bienes públicos se denominan sistemas de racionamiento, puesto que restringen el consumo de dichos bienes.

Ahora bien, es momento de abordar el caso de estudio que permitirá sustentar la tesis planteada. El agua potable en Bogotá es suministrada por la empresa pública de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). En un reciente estudio presentado como tesis de grado por un estudiante de la Universidad Nacional de Colombia (Silva, 2012), se abogó por encontrar la respuesta a las altas tasas de pago por agua potable, junto con las deficiencias en acceso por parte de todos los ciudadanos. Si bien es claro que el agua es una necesidad básica para la subsistencia del ser humano y que el agua potable como bien público requiere administración, ¿Cuál ha sido la falla de la EAAB en el suministro del bien?

Para poder dar respuesta a este interrogante es preciso tener en cuenta los objetivos de la EAAB y la estructura de cobro de este bien en la ciudad capital. Primeramente, se debe entender que las amenazas de escasez del agua hacen que la administración de este servicio sea cada vez más compleja.  Las confluencias de este bien entre uno público impuro y uno privado se hacen inevitables (Samuelson, 1954). Las interrelaciones entre lo público y lo privado se presentan tanto en el consumo como en la producción (purificación, transporte y distribución).

En Bogotá existe una tarifa fija (que busca cubrir los costos de producción y distribución del agua) y una variable (que se paga por consumo). Según una evaluación de tarifas por parte de la EAAB, se encontró que las de consumo básico (fijas) del año 1996 al 2005 crecieron en las siguientes proporciones: 6.75veces para el estrato 1; 5.6 veces para los estratos 2 y 3; 3.3 veces para el estrato 4; 2.9 veces para el estrato 5; y 2.4 veces para el estrato 6. En contraste, mientras los estratos 4 y 5 redujeron su volumen de consumo en este periodo de tiempo, los estratos 1 y 6 lo aumentaron.

Analizando estas cifras se evidencia un conflicto de desigualdad, en tanto las tasas cobradas a personas con diferentes ingresos, favorecen a los más ricos y afectan a los más pobres. El consumo del estrato 1 aumenta en conjunto con el incremento en la tarifa fija, mientras las personas más pudientes de la sociedad colombiana (además de ser minoría) consumen más con un incremento menor en sus tarifas de consumo básico. Una reforma implementada al año siguiente de realizado el estudio, no cambió mucho el panorama.

A partir del año 2006 cambia la política de tarifas. En los años siguientes los primeros cuatro estratos pagan por concepto de tarifa de consumo complementario (con base en el estrato 4) y por concepto de tarifa fija. En este sentido, se presenta inequidad en la tarifa y en la factura (gasto por usuario). Además se restringe el volumen de consumo, lo cualobliga a los tres primeros estratos a un consumo cercano a los 20m3 bimensuales de agua (Silva 2012).

Estos argumentos presentan un paisaje negativo, a pesar de que la EAAB como sistema regulatorio tiene como objetivo la eficiencia de la asignación y el cubrimiento de costos. ¿Por qué? La falla se encuentra en poner estos propósitos por encima del criterio de equidad. Este último concepto se analiza desde los principios de beneficio y de capacidad de pago. Según esto, las tarifas del agua potable deberían estar fijadas con base en la proporción del ingreso de los hogares por estrato para mejorar los niveles de equidad. Si bien es precisa la administración del agua potable para garantizar el uso de ésta por parte de todos, también es preciso que dicho suministro sea efectivo y se encuentre desligado de intereses personales. No obstante, es difícil que así suceda si se tiene en cuenta que los individuos contribuyen a la provisión de un bien público específico, por dos razones: en primer lugar, porque simplemente quieren más de él, en segundo lugar, porque se derivan algunos de los beneficios privados de dar al bien.

Esta búsqueda de beneficios particulares hace que los entes reguladores de bienes públicos cometan errores a la hora de ejecutar su tarea de distribución de manera satisfactoria. Las empresas expulsan sus residuos al agua obligándola a atravesar procesos de tratamiento y purificación para su futuro consumo, los cuales aumentan los costos de provisión. Las empresas aumentan sus ganancias con el alza de tarifas, pues se trata de un bien necesario muy inelástico, es decir, un aumento en el precio disminuye muy poco su cantidad demandada, aumentando así las utilidades percibidas por la entidad administradora. Es más, los incentivos económicos y no económicos para la conservación del agua (pese a los intentos de aumentarlos a través de campañas pedagógicas y de sensibilidad social), han mostrado no ser suficientes para traducirse en un ahorro voluntario de agua que establezca bases para un posible desarrollo sostenible. En efecto, la conservación del agua compromete otros sectores de desarrollo económico, como la minería y la industria textil, que priman en el mundo de hoy por relacionarse con los países más desarrollados.

En su estudio, José Plácido Silva Ruiz afirma que:

En 1992 los Principios de agua de Dublín mencionó el agua como bien económico, por primera vez en un escenario de la ONU. Pero fue este el reconocimiento formal, pues en la práctica el agua se ha reconocido como un bien económico desde mucho antes. A lo largo de Europa y de los Estados Unidos a comienzos del siglo XX, empresas privadas de suministro de agua prosperó en una amplia variedad de entornos. La revolución sanitaria del siglo XIX consideró la demanda de titularidad pública y de gestión pública de la mayor parte de estas empresas, dada su importancia para la salud pública. A finales de 1980, sin embargo, el Banco Mundial y otras instituciones multilaterales y bilaterales, descubrió las virtudes de la privatización en la prestación de los servicios públicos y la privatización de todos los problemas derivados de la fijación de tarifas y precios.

En esta cita, este estudiante de la Universidad Nacional muestra cómo desde tiempo atrás el agua viene perdiendo sus atributos de no rivalidad y no exclusión. No sólo para el caso colombiano, sino para el resto del mundo, se ha reconocido el agua cómo bien económico en la práctica. Es posible afirmar esto, en tanto existen quienes se benefician económicamente de la venta del bien, al igual que se presentan individuos con acceso limitado al bien dada su situación económica.

Finalmente, se aprecia cómo después de queSamuelson (1954) formuló su teoría, los críticos han señalado que los bienes privados y los bienes públicos puros representan casos extremos. En otras palabras, logra observarse que la mayoría de los bienes caen en algún punto entre estos dos extremos mientras que el concepto de bien público constituye de cierta manera una utopía económica.

En Colombia, la política de suministro, conservación y ahorro de agua en el consumo residencial se ha centrado básicamente en tarifas y en la racionalización del servicio en épocas de escasez por medio de cortes del servicio. También se ha acudido al uso de tecnologías desarrolladas en otros países e incorporadas en las nuevas construcciones de vivienda (Silva, 2012). Sin embargo, el esfuerzo por encontrar una política que solucione el problema de desigualdad es un mito. Hace falta buscar alguna estructura de tarifas que ofrezca un incentivo económico para conservar el agua. Dicha se considera una estructura de tarifas de conservación. Esta permitirá a su vez un desarrollo sostenible y el reconocimiento del agua potable como bien público no solamente en la teoría, sino en la práctica. Alcanzar dicho reconocimiento implicaría ser provisto por una entidad regulatoria que permita el consumo justo de todos los individuos al mismo tiempo.

Aunque pareciese que a lo largo de este escrito se presentó una aparente desconexión de la tesis para hablar de los inconvenientes del agua potable, éste último fue el medio para llegar al fin. Como el agua potable, muchos (si no la mayoría) de los denominados bienes públicos poseen deficiencias que los han llevado a oscurecer su carácter de no rivalidad y no exclusión. Difícilmente se encuentran hoy bienes públicos puros, dada la inserción de estos en el sistema capitalista mundial.

La economía global, la sociedad de consumo y los medios de comunicación que impulsan este capitalismo mundial, han generado una disminución de los incentivos para la conservación. Los bienes públicos (como todo) se han convertido en un elemento generador de ganancia, en un negocio. Por fortuna, el tema del medio ambiente es uno que ha logrado encontrar un lugar en la agenda global en los últimos años. Evidencia de esto son las Organizaciones no Gubernamentales (como Greenwhich) que se ocupan de temas de conservación de biodiversidad. Sin embargo, hasta que no se logre desligar al tema de bienes públicos los intereses particulares dentro de un sistema capitalista, no volverán a ser éstos bienes públicos en su totalidad. Según esto los bienes públicos sobre la tierra, se transformarán en bienes intermedios.

Bibliografía

  1. CET (2011) ¿Qué son los bienes públicos? Recuperado de: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-son-los-bienes-publicos
  2. Otros Mundos Colombia (2013) Cuenca Río Magdalena, Inversión Extranjera y Economía Global Recuperado de: http://otrosmundoscol.wordpress.com/2013/04/11/cuenca-rio-magdalena-inversion-extranjera-y-economia-global/
  3. El Comunicador (2013) El Río Magdalena, uno de los más afectados por la contaminación Recuperado de: http://www.elcomunicador.com.co/webcom/index.php?option=com_content&view=article&id=142:el-rio-magdalena-uno-de-los-mas-afectados-por-la-contaminacion&catid=2:uncategorised&Itemid=104
  4. J.P. Silva Ruiz (2012) Bienes públicos e interés colectivo: la prestación del servicio público domiciliario de agua potable en Bogotá Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C., Colombia
  5. A. Esplugas Botero (2013) Bienes públicos: fallo del mercado o coartada del Estado Recuperado de: www.liberalismo.org/articulo/364/12/bienes/publicos/fallo/mercado/coartada/#_ftn1
  6. L.M. Cuervo González El agua potable como bien mayor en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 134, 2010. Recuperado de: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/
  7. Imagen recuperada de: http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/S/solo_40_de_latinoamericanos_ tiene_acceso_a_agua_potable_fao/solo_40_de_latinoamericanos_tiene_acceso_a_                                                                                           agua_potable_fao.asp