¿Bendición o maldición? Colombia de cara al boom minero-energético

Por:
Juan Felipe García
Laura Hincapié
Juan Felipe Ortiz
María Paula Rodríguez
Sandra Milena Yáñez

En Colombia se viene hablando desde hace algún tiempo de un boom minero-energético que impulsará la economía del país en los próximos años. Esta creencia se origina en buena parte por la tendencia a la alza que ha venido registrando, desde mediados de la presente década, el PIB minero, el cual, incluyendo la actividad de hidrocarburos, se ubicó en 11.3% (Regla Fiscal)para el 2009.

Se entiende por boom el periodo durante el cual los precios y la demanda de un bien o recurso aumentan rápidamente. Este fenómeno en Colombia, podría ser una realidad gracias al esfuerzo del Estado por mejorar las condiciones en que se desarrolla la actividad minero-energética, aclarando el panorama institucional -como el proceso que le dio origen a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)-, y el aumento de la seguridad que ha hecho más atractiva la inversión extranjera. Por otra parte, el aumento de la demanda mundial de petróleo y algunos minerales, ha presionado al alza el precio de los mismos.

La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) pronosticó que este boom durará cerca de una década(UPME). La anterior predicción se basa en la tendencia de los mercados en China e India: la transformación económica y el desarrollo de estos países están causando una urbanización masiva y el surgimiento de una clase media pujante, lo que se traduce en una mayor demanda por metales y commodities.

En cuanto al petróleo, la meta inicial del Ministerio de Minas y Energía, y en particular, de la ANH, era de 1 millón de barriles diarios (mbd) para este año. Ahora bien, no sólo se superará esta cifra en menos tiempo –uno o dos años- sino que aumentará la producción actual, hasta alcanzar, en cinco años, 1.3 mbd En cuanto a las exportaciones, se espera para el 2021 un crecimiento del 228.44% [1].

Paralelamente, minerales como el carbón y el oro también serían parte del boom que se avecina. En el periodo 2004-2009 la producción de éstos creció 26% y 21.11%, respectivamente [2]. El Banco de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público calcularon en julio de este año, que la variación en el volumen de exportaciones de carbón sería de 73.55% y para el oro de 78.51% en el periodo 2009-2021. La creciente producción de los últimos años, y las esperanzas alentadoras que se trazan sobre las exportaciones de los años venideros, ponen a estos dos recursos naturales a la expectativa de los inversionistas y de las autoridades económicas.

Teniendo en cuenta las proyecciones sobre la producción actual de petróleo, junto con la creciente producción de recursos minerales como el oro y el carbón, el boom parece ser una realidad. Con este vendrán importantes consecuencias económicas, sociales y ambientales. Por lo tanto, vale la pena examinarlas con el propósito de entender cómo sacar provecho de las rentas extraordinarias que se generarán, y poder crear las condiciones que permitan impedir, o al menos atenuar, los efectos que pueden transformar en decepción el optimismo con el que el país está esperando dicho boom.

Impacto Económico

Con base en la experiencia internacional, muchos autores han abordado el tema de los recursos naturales afirmando que pueden ser un determinante de la tasa de crecimiento del PIB, mientras que otros han argumentado en contra, con teorías como la maldición de los recursos naturales. Algunos autores ven la abundancia de recursos naturales como un factor perjudicial para el crecimiento. Existen varias razones detrás de esta aseveración. En primera instancia, se encuentra la baja acumulación de capital físico y humano, y la baja productividad asociada a la tenencia de recursos naturales. En segundo lugar, se considera que los términos de intercambio de las materias primas caerán en el tiempo perjudicando a los países exportadores de éstas. Tercero, se afirma que las rentas derivadas de la extracción de recursos podrían llevar a fracasos institucionales, debido a la corrupción y captura de rentas, así como al sobreendeudamiento que podría generarse debido a un boom en el precio de los commodities. Por último, está el fenómeno de la enfermedad holandesa. Este fenómeno se produce generalmente por el descubrimiento de algún recurso extractivo que lleva al país a atraer una gran cantidad de inversionistas, aumentando la cantidad de divisas dentro de la economía y, por lo tanto, ocasionando una revaluación de la moneda local. El boom de este nuevo sector absorbería recursos de otros sectores, generando de esta manera una transformación productiva de la economía, deprimiendo los sectores tradicionales y provocando una concentración de las exportaciones.

A pesar de que Colombia estará expuesta a estos riesgos durante los próximos años, países como Chile y Noruega han demostrado que un boom puede ser manejado exitosamente a través de una regla fiscal que permita ahorrar los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales. A este ejemplo de éxito se suma la experiencia de los países nórdicos como Suecia y Finlandia, que después de ser unos de los países más pobres a mediados del siglo XIX, ahora son considerados Estados de bienestar. Su crecimiento fue exacerbado por la expansión de industrias basadas en materias primas domésticas, tales como la madera y materiales ferrosos. Fueron capaces de mejorar el nivel tecnológico de sus industrias y establecieron los cimientos de una estructura económica más diversificada. Finalmente, la tercera razón que explica el éxito de estos países nórdicos es la adopción de estrategias en el desarrollo y aplicación de tecnologías de comunicación e información, así como el desarrollo de universidades y otros institutos para la educación y capacitación de trabajadores. Estos hechos evidencian el desarrollo de diferentes sectores dentro de una economía ante el hallazgo y la explotación de ciertos recursos naturales, y cómo pueden surgir diferentes encadenamientos que potencian a su vez el crecimiento de estos países. A nivel sectorial, en lo que se refiere a los encadenamientos hacia otros sectores, Colombia sigue aún bastante rezagada.

Estos encadenamientos son aquellos que se dan entre varios sectores de la economía permitiendo su dinamización gracias a que algunas industrias, como las manufacturas y servicios, usan como materia prima los productos del sector de boom. “Los enlaces (o encadenamientos) hacia atrás conducen a nueva inversión en instalaciones proveedoras de insumos y los enlaces hacia adelante conducen a la inversión en instalaciones empleadoras de productos” (Urrutia, 2008). Particularmente en el caso colombiano, los encadenamientos del sector minero con otras industrias son muy pocos y algunas veces no son significativos. En cuanto al valor agregado y clústeres productivos, éstos tampoco representan una gran proporción de la industria.

Productos como el carbón generan encadenamientos hacia atrás en subsectores como el de servicios de intermediación financiera, metales, productos metálicos y químicos pero que tan sólo corresponden al 11.2% en promedio del valor generado Ibíd. Al mismo tiempo, se generan una serie de encadenamientos hacia delante con subsectores como el vidrio, otros productos no metálicos, la electricidad y el gas Ibíd. En promedio, por cada $100 que se produce de carbón, se generan $1.27 en estos sectores.

Una de las razones por las cuales se puede atribuir el hecho de que existan tan pocos encadenamientos hacia adelante entre el sector minero y otros sectores de la economía, es el hecho de que el 85% del valor bruto de la producción de carbón y minerales metálicos en Colombia se exporta, mientras que su consumo interno es muy reducido Ibíd. En el caso de los minerales no metálicos la situación es totalmente distinta debido a que la mayoría se utiliza como insumo en otras actividades productivas.

Lo que se espera en los próximos años es que la minería en Colombia genere mayores encadenamientos con otros sectores. Aunque para el 2008 la minería con hidrocarburos aportó aproximadamente el 1.5% del PIB en Colombia, lo que es relativamente bajo a comparación de una potencia minera como Chile (8%-10% del PIB total), el sector minero podría potenciar su participación dentro del PIB en los próximos años y de esta manera dinamizar otros sectores de la economía.

La minería en Colombia no solo ha tenido repercusiones en la economía nacional sino también en el desarrollo regional de algunos departamentos del país. En la Guajira, el descubrimiento de carbón en las minas de El Cerrejón llevó a que el sector minero pasara a contribuir aproximadamente con el 51.6% del PIB departamental, desplazando a sectores como el agropecuario y el de comercio (Meisel, 2007). Por su parte, tanto los departamentos del Cesar cómo Córdoba, que se han visto beneficiados por los recursos de regalías y compensaciones provenientes de las explotaciones de carbón (Bonet, 2007) y níquel (Viloria, 2009) respectivamente, han sufrido una transformación productiva, en donde la agricultura y la ganadería fueron desplazadas por la minería. Finalmente, el departamento del Casanare gracias a los yacimientos encontrados en la década de los noventa pasó por una transformación económica, sumada al hecho que las regalías provenientes del petróleo han entrado a jugar un papel importante dentro de las finanzas públicas de la región después de convertirse en el principal exportador de petróleo del país Sánchez et. Al (2005).

También es importante resaltar que existe una gran cantidad de recursos públicos que reciben estos departamentos por concepto de regalías, que para el 2009, constituyeron aproximadamente 700 billones de pesos [3]. Hasta cierto punto, éstas pueden ser entendidas como un mecanismo redistributivo y se originan por la explotación de recursos no renovables como el oro, el carbón y el petróleo, entre otros [4]. Después de generadas, son transferidas a los entes territoriales quienes deben invertirlas en gasto productivo que redunde en mejoras significativas del bienestar de la sociedad. No obstante, existen diversos problemas asociados a la utilización de las mismas como lo son su inversión en proyectos no prioritarios y de baja rentabilidad. Así mismo, la corrupción, falta de planeación a largo plazo y la dependencia fiscal de algunas regiones impiden que éstas sean gastadas eficientemente. Estos factores generan grandes dudas acerca de la destinación de estos recursos ya que su buena o mala inversión puede generar grandes efectos en la población.

Impacto Social

Un boom minero-energético trae consigo, entre otros aspectos adicionales, grandes retos de economía política y de política económica asociados a la distribución e inversión de las rentas generadas. Como ya se ha visto en párrafos anteriores, no siempre cuantiosas asignaciones implican mejoras sustantivas en los indicadores sociales y de calidad de vida.

En este sentido, se destaca el caso del Casanare que ha sido el departamento que mayor cantidad de recursos del Estado ha recibido por concepto de regalías –cerca de 516 mil millones de pesos en 2005 DNP. Si bien se ha logrado una reducción del porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas, al pasar de 52.1% en 1993 a 35.6% en 2005 [5], éste sigue ubicándose por encima del promedio nacional (27.7% en 2005 DANE). De igual modo, la ampliación de la cobertura en educación no ha estado aparejada de mejoras en la calidad de la misma y, por el lado de la salud, los habitantes del departamento continuamente manifiestan su inconformismo respecto a los servicios médicos prestados [6]. En este mismo orden de ideas, Rudolf Hommes resalta el caso de la Guajira. A pesar de haber recibido más de 2 billones de pesos entre 2002 y 2008, este departamento presenta una cobertura en educación básica de apenas el 68%, en agua potable del 50% y en alcantarillado del 39%.

Por otra parte, el mapa de ubicación de los principales recursos explotados coincide casi que perfectamente con aquellas zonas en donde el conflicto armado se manifiesta con mayor intensidad. En el Casanare, paramilitares y grupos guerrilleros han buscado apropiarse de parte de las regalías petroleras a través de la extorsión, y en la Serranía de San Lucas (Bolívar), Dagua (Valle del Cauca) y Suárez (Cauca), por mencionar algunos, el conflicto se ha exacerbado alrededor de la minería aurífera [7]. Esto no necesariamente sugiere que el proceso de explotación sea el originario del enfrentamiento, pero sí que el conflicto natural por la distribución de los recursos y las rentas generadas, tiende a intensificarse e involucrar a nuevos actores [8].

Es así como (Avellaneda, 2005) concluye que la “exclusión de la mayoría de actores sociales de las decisiones y los beneficios del desarrollo” es el principal catalizador de la violencia en las regiones.

Con base en lo anterior, se puede afirmar que, en última instancia, son las características propias de los contextos regionales las que median en el impacto definitivo que un auge minero-energético pueda tener sobre las condiciones y realidades de los departamentos. Por un lado, si el diseño de las instituciones fiscales regionales no es el óptimo, la provisión de bienes públicos “no se [compadecerá] con el monto de recursos recibidos por regalías (Sánchez, 2008). Por otro lado, si las instituciones (democracia, sistema judicial, derechos de propiedad) son débiles, los recursos públicos se invierten según intereses particulares, la presencia de grupos al margen de la ley tiende a ser la constante, y, los conflictos de carácter distributivo acaban dirimiéndose por la vía del enfrentamiento armado.

Impacto Ambiental

Además de los impactos anteriormente discutidos, la exploración y explotación de estos recursos ha tenido un impacto ambiental importante que no se puede dejar de lado. En Colombia, la mayoría del volumen de extracción de carbón y oro se implementa en minas a cielo abierto. En este tipo de minas se extraen los minerales cavando directamente sobre la superficie. La minería a cielo abierto no sólo arruina la belleza paisajística dejando grandes cráteres debido a la remoción de la capa vegetal[9]. sino que genera deforestación y erradicación de la fauna y flora del lugar. Adicionalmente, una de las amenazas más importantes de la explotación de minerales como el carbón y el oro, recae sobre los cuerpos de agua. Por un lado, el sector minero utiliza grandes cantidades de agua en su proceso de extracción, lo cual amenaza la disponibilidad de este recurso para la población del lugar y de los municipios aledaños. Por el otro, el uso de materiales en el procesamiento de éstos minerales como el arsénico, cianuro y ácido sulfúrico, si no son utilizados y desechados correctamente, aumentan la probabilidad de contaminación de ríos y cuencas hídricas, con el agravante de que imposibilita el uso del agua para el consumo humano (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2010). Estos hechos han sido constatados en varias ocasiones en minas en el Tolima y el Chocó.

En el caso del petróleo, su exploración y explotación tampoco son ajenas a estos impactos ambientales. Una vez se determina la existencia de un lugar con probabilidad de encontrar este recurso, se comienzan a abrir pozos exploratorios. Durante este proceso son utilizados lodos químicos, los cuales son altamente contaminantes, y para mayor penetración en el terreno de los taladros, éstos deben ser enfriados constantemente con agua. En general, la industria petrolera también utiliza grandes cantidades de agua, y en las perforaciones se produce tierra con metales pesados y tóxicos, lo cual aumenta la contaminación sobre el ecosistema (eco2site). Durante la etapa de perforación, pero especialmente en la etapa de la prospección sísmica debido a las detonaciones con dinamita, se producen niveles de ruido de gran magnitud, lo cual acarrea que los animales cambien su hábitat, o incluso su comportamiento alimenticio y reproductivo (Bravo, 2005). Por otro lado, todas las distintas fases de operación petrolera requieren la construcción de infraestructura como plataformas de perforación y oleoductos, frente a los cuales el impacto más visible es la deforestación.

Con sólo el 0.7% de la superficie continental, Colombia posee cerca del 10% de la biodiversidad del mundo. En términos ambientales, esto convierte a Colombia en uno de los países más ricos y con mayor número de especies endémicas en el contexto internacional. Más aún, en un marco de altas tasas de crecimiento de la población, preocupaciones latentes por la escasez de agua en el futuro y ante los problemas sobre el cambio climático, el manejo ambiental de los recursos naturales pareciera ser un tema esencial en la política de desarrollo del país. A pesar de lo anterior, la Procuraduría General de la Nación ha constatado que el petróleo y en especial la minería se desarrollan con una deficiente planeación y con una inversión económica limitada generando un grave impacto ambiental y social. Lo anterior lleva a preguntarse si ante los impactos ambientales y sociales negativos que actualmente acontecen en nuestro país, estamos preparados institucionalmente para manejar el boom de carbón, oro y petróleo, de manera que repercuta positivamente sobre el desarrollo y preservación de las regiones colombianas.

Recomendaciones

El efecto del boom minero-energético sobre la economía es incierto. El aumento en el flujo de ingresos provenientes de la producción de oro, carbón y petróleo puede ser utilizado para invertir en desarrollo y bienestar de la población colombiana. Sin embargo, la planeación sobre el manejo que se le darán a estos recursos resulta fundamental en el resultado positivo o negativo sobre el país. Por un lado, Colombia podría padecer los efectos nefastos de la enfermedad holandesa, si no se implementa una regla fiscal que permita al país ahorrar los ingresos provenientes del boom, y luego ser utilizados en época de crisis. Adicionalmente, es posible potenciar los encadenamientos entre los diferentes sectores de la economía, para así estimular el crecimiento de éstos y no simplemente absorber recursos de algunos sectores llevando al deterioro de otros. Los encadenamientos pueden estimular el desarrollo y la tecnología en otras industrias. Por todo lo anterior, parece que la definición de una regla fiscal razonable junto con otros estímulos para industrias cercanas que generen encadenamientos, es esencial si Colombia busca aprovechar los recursos de este boom. Asimismo, resulta de gran importancia determinar el futuro de las regalías para lograr un mayor impacto positivo en las entidades territoriales. En este sentido, la calidad del gobierno institucional es un aspecto imperativo de alerta: sin una buena regulación y control local de los recursos por parte de las autoridades, será imposible mejorar la calidad de la inversión en proyectos de largo plazo que puedan beneficiar a toda la población.

En el aspecto social, vale la pena mencionar que la especificidad de los contextos regionales debe ser tenida en cuenta en el momento de diseñar estrategias que propendan por el desarrollo de mediano y largo plazo. No resultaría conveniente emprender estrategias y diseñar políticas que al tiempo que buscan fomentar la actividad minero-energética, desconocen las realidades sociales, políticas, institucionales e históricas que marcan el modo como las regiones, tradicionalmente, han aprovechado sus recursos naturales. Algunas de estas principales medidas deberían ser: el fortalecimiento de las instituciones que administran las rentas generadas, y de aquellas entidades encargadas del control y supervisión de las decisiones de inversión sobre los recursos públicos; el mejoramiento de los procesos de planificación estratégica y priorización de proyectos de inversión; y, por último el aumento, en la calidad y focalización del gasto público social.

Ahora bien en el aspecto ambiental, resulta fundamental la coordinación entre las autoridades minero-energéticas y las autoridades ambientales. Por una parte, se promociona a Colombia en el exterior como un “país minero” para atraer la inversión extranjera directa, pero por el otro se pretende proteger la biodiversidad del país. No se trata de prohibir la exploración y explotación de recursos naturales de este tipo, sino de tener un programa ambiental para que la ejecución de dichas actividades tenga el menor impacto negativo posible sobre el ecosistema. Programas estrictos para el manejo de residuos tóxicos, recuperación del paisaje y terreno afectado, utilización de redes de drenaje, introducción de especies vegetales específicas, reforestación, entre otros pueden ayudar a aminorar los efectos sobre el medio ambiente. En particular, el agua siendo un recurso tan utilizado en los procesos de extracción del carbón, oro y petróleo, debería tener un trato y monitoreo especial por parte de las autoridades, de tal forma que su uso deba ser completamente cuidadoso para no contaminar las fuentes hídricas que proveen de este recurso a poblaciones cercanas. Por último, vale la pena mencionar que no sólo se trata de tener una política coherente para el trato ambiental en las minas y pozos, sino también de que nuestras autoridades puedan estar constantemente enviando visitas técnicas a estos lugares, para controlar que en efecto las normas ambientales se estén cumpliendo a cabalidad.

Nota al pie

  1. Cálculo de los autores. Las cifras se obtuvieron del Documento Regla Fiscal para Colombia
  2. Cálculo de los autores. Ver la serie de tiempo histórica de Producción Minera Nacional relacionada con la producción de minerales desde el 1 de enero de 1990 hasta el 31 de diciembre de 2009 elaborada por la UPME [citado el 13 de agosto de 2010] disponible aquí
  3. Datos ANH
  4. El Departamento Nacional de Planeación (DNP), define regalía como “la contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo”
  5. De acuerdo con cifras presentadas por Alejandro Gaviria en Efectos de Cusiana sobre el desarrollo económico y social del departamento del Casanare, versión revisada aún sin publicar.
  6. Ver, por ejemplo: www.biodiversidadla.org/Principal/Recursos_multimedia/Video/Colombia_Petroleo_ en_Casanare
  7. El caso del Casanare es tratado por Gaviria. Los casos de la Serranía de San Lucas (Bolívar), Dagua (Valle del Cauca) y Suárez (Cauca) son tratados, cada uno, en tres informes de la revista Semana – titulados “Oro y plomo”, “La maldición del oro” y “Oro, violencia y muerte en Suárez, Cauca”, respectivamente.
  8. Bien sea por hallazgo de nuevos yacimientos o incrementos notorios en producción (por innovaciones tecnológicas especialmente), lo cual, a su vez, eleva los ingresos territoriales –y por ende los recursos en disputa- por concepto de regalías.
  9. Información Minera de Colombia (2009). Explotación de carbón: riqueza natural para el beneficio y desarrollo de la región. Recuperado el 4 de Julio de 2010 en Portal de información minera de Colombia

Bibliografía

  1. Documento Regla Fiscal para Colombia. DNP, Banco de la República y Min. De Hacienda (2010)
  2. Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), [citado el 13 de agosto de 2010] disponible en http://www.upme.gov.co/
  3. (Urrutia, 2008). Los eslabonamientos y la historia económica de Colombia. En Desarrollo y Sociedad (No. 62) Edición conmemorativa 50 años del CEDE. Bogotá,Colombia: Facultad de Economía, Universidad de los Andes.
  4. Ibíd
  5. Ibíd
  6. Ibíd
  7. (Meisel, 2007)
  8. (Bonet, 2007)
  9. (Viloria, 2009)
  10. Sánchez et. Al (2005)
  11. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Regalías/Información.aspx
  12. http://www.dane.gov.co/censo/files/resultados/prest_NBI_100708.pdf
  13. Rudolf Hommes, La Tragedia del Clientelismo
  14. (Avellaneda, 2005)
  15. (Sánchez, 2008)
  16. Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2010). Clearing the Waters: A focus on water quality Solutions. Nairobi: UNON Publishing Services Section.
  17. Petróleo e impacto ambiental (s.f.) Recuperado el 10 de julio de 2010
  18. Bravo, E (2005) Impactos de la explotación pretolera en Amércia Latina. Biodiversidad, 43 (enero de 2005). Recuperado el 7 de julio de 2010.