Economía del cuidado

Por: Carlos Arturo Guzmán Beltrán
ca.guzman964@uniandes.edu.co

Dentro de su rutina cotidiana tal vez no se ha dado cuenta de la importancia que tienen ciertos trabajos poco recompensados en la sociedad.  Algunostrabajos domésticos, cuidados a otras personas del hogar o la comunidad. Estos trabajos son necesarios para ejercer sus demás actividades cotidianas de manera satisfactoria. Lo anterior se refiere a la economía del cuidado, término muy familiar en la región latinoamericana, vinculado con la igualdad de género en las actividades no remuneradas del cuidado. Se han organizado paneles, informesy diversas conferencias regionales a lo largo de América Latina y el Caribe relacionados con este tema. En el presente artículo, primero, se darán a conocer las distintas definiciones de cuidado, con el objetivo de identificar la definición que se relacionayse desarrollará más adelante con la economía; segundo, se resaltará la importancia de la economía del cuidado dentro del sostenimiento y desarrollo económico; tercero, se identificarán los costos y desigualdades de género asociados a este tipo de labores del cuidado; cuarto, se tratará la situación actual de Colombia con respecto a la ley 1413 de 2010; quinto, se establecerá la relación del cuidado con la pobreza, junto con los programas ejecutados por el gobierno colombiano entorno al cuidado, que en últimas buscan mitigar la pobreza; sexto, se formularán políticas públicas que pretenden solucionar dos aspectos apremiantes dentro de nuestra sociedad: redistribución de género y apropiada remuneración a las actividades del cuidado ; séptimo, se recomendarán políticas macroeconómicas y de mercado laboral apropiadas que no contrarresten las políticas del cuidado; octavo, conclusiones.

En primer lugar, una de las definiciones de cuidado referida en este artículo es la que maneja en su informe Esquivel (2011), en el que hace una pertinente aclaración del término,  dependiendo del contexto en el que se encuentre y el propósito con el que se quiere utilizar. El término del cuidado que se desarrollará en este artículo es elque hace referencia a los trabajos y cuidados ejercidos en el hogar para su sostenimiento y armonía. Es decir quese debe “entender al hogar como un lugar de trabajo, aun cuando sin duda todavía lo es, un lugar de cuidado como seguramente siempre lo fue” (Himmelweit citado en Esquivel, 2011, p.16).  Sin embargo, en otros contextos educativos, el cuidado se entiende como algún tipo de asistencia y en la salud como una labor preventiva. Siguiendo con lo anterior, Rodríguez (2005) presenta el término “Economía del Cuidado” con mucha más precisión. Es decir, lo que se busca esasociar al término cuidado con un concepto económico, por ende,  es central concentrarse en aspectos en el que el cuidado contribuye a generar valor económico. A saber, la relación que existe entre cómo las sociedades organizan el cuidado entre sus miembros y el funcionamiento del sistema económico.

En segundo lugar,  el aspecto más importante que contribuye la economía del cuidado al funcionamiento o sostenimiento del sistema económico, es en la reproducción de la fuerza de trabajo. Esto quiere decir la manutención diaria de los trabajadores y futuros trabajadores junto con su educación y capacitación. De la misma forma, los cuidados son indispensables para que el individuo desarrolle las capacidades cognitivas necesarias y con ello puedaadquirir conocimientos futuros de la mejor manera. Para Mankiw, Romer, & Weil (1992) lo anterior es algo indispensable en el desarrollo de las naciones, considerando que silos futuros trabajadores reciben el cuidado necesario en edades tempranas, entonces serán capaces de desarrollar con mayor profundidad su capital humano, siendo este último el principal insumodel crecimiento económico. Igualmente, ante mayor acceso a conocimientos por parte de los individuos, mejor será el uso en términos productivos podrán dar a los escasos insumos con los que cuentan, y mayor será la producción con respecto a un nivel de capital humano menor. Sin embargo, no hay que olvidar que el cuidado tiene un mayor alcance en el bienestar de los individuos, ya seaal interior como al exterior de los hogares, pues mantiene la cohesión entre las relaciones interpersonales y familiares.

En tercer lugar, los costos asociados a este tipo de labores del cuidado requieren de esfuerzos significativos, pero no son siempre retribuidos de la mejor manera o algunas veces no son retribuidos. En otras palabras, el trabajo asociado al cuidado es un proceso material y moral: requiere bienes, mercancías, servicios, trabajo y amor. Esto se asocia generalmente a un trabajo de cuidado no remunerado por el sector público y privado. No obstante, para Unifem (2000) son actividades costosas en términos de tiempo y energíay se realizan por obligaciones contractuales o sociales. Normalmente la economía del cuidado es ejercida por mujeres que deben proveer los cuidados necesarios a sus familias. Lo anterior, implica un costo de oportunidad en tiempo y energía, ya sea por el cuidado de alguna persona dependiente o por la subordinación ejercida por los hombres a las mujeres para que se encarguen de las labores domésticas. Según Esquivel (2011), estas desigualdades de género en las labores relacionadas con el cuidado repercutenen la reducción de oportunidades laborales remuneradas para las mujeres, ya que en el mercado de trabajo se dan mayores oportunidades a quienes no tienen cargas del cuidado. Por lo tanto, los hombres tienen mayores oportunidades de conseguir empleo. Aunque en algunos casosla mujer logre conseguir trabajo remunerado, la carga en cuanto al trabajo no monetario no disminuye, creando sobrecargas laborales a las mujeres. Por esto,  en la búsqueda de igualdad de género es necesaria la redistribución del trabajo no monetario en el hogar, siendo vital la ayuda de los hombres en las actividades del cuidado.

En cuarto lugar, en Colombia se ha querido dar importancia a este tipo de actividades no remuneradas dentro del funcionamiento económico.  La ley 1413 de 2010 establece incluir dentro del sistema colombiano de cuentas nacionales las labores no remuneradas, con el propósito de una posterior implementación de políticas públicas adecuadas. En un principio, la ley busca romper la visión neoclásica que considera al hogar únicamente como una unidad de consumo. Dentro del sistema colombiano de cuentas nacionales se añade el rol de los hogares expuesto porElson (1999), donde estos participan en la producción de insumos y recursos necesarios para ejercer las labores del cuidadoen la sociedad. Adicionalmente, la exsenadora Cecilia López, ponente de la ley de economía del cuidado mencionada anteriormente, considera queestees un primer paso a una gran revolución con respecto a un modelo de desarrollo con equidad de género. Según López (2001),  lo que busca la ley en un futuro es reconocer el verdadero aporte de las mujeres al sistema económico, adicionalmente darles una mayor autonomía y participación política.

En quinto lugar, Para Esquivel (2011), las deficiencias en la provisión de cuidados son factores de incidencia en la pobreza. Las necesidades de proveer cuidados a las personas más vulnerables y los elevados costos de proveerlos están asociados directamente con costos de oportunidad para los hogares con respecto a la generación de ingresos. Esto constituye una causa estructural de la persistencia de hogares pobres con un número importante de personas dependientes. Se identifican dos razones principales de este fenómeno: por un lado, Según Feres & Mancero(2001) el alto número de personas dependientes dentro de un hogar hace más costosa la movilización de las familias a otros sectores geográficos, restringiendo al jefe del hogar su movilización a distintas zonas geográficas, donde posiblemente el trabajo sea más abundante. Por el otro, el alto número de personas dependientes bajo un mismo techo, contribuye a que generalmente las mujeres no aporten ingresos al hogar, puesto que deben cuidar a sus seres queridos que requieren de cuidados constantes. Cabe resaltar que la proposición hecha porFeres & Mancero (2001) no es válida dentro de nuestro territorio. La preocupante situación de conflicto armado hace que el número de desplazados en Colombia segúnla ONU sea anualmente de 150 mil, (Caracol Radio, 2010), teniendo como destino las principales ciudades (centros de actividad económica), con la esperanza de salvar sus vidas y conseguir algún tipo de empleo. Este gran número de desplazados es conformado por todo tipo de familias, sin importar el número de personas dependientes que las constituyan. En cambio, sí es perceptible en Colombia elevados costos de oportunidad para el ingreso de las familias, asociados al tiempo que conlleva provisionar cuidados a los hogares. Por eso,  programas puestos en marcha por el gobierno, como los hogares comunitarios de bienestar, ayudan a mitigar estos elevados costos. Sin embargo, a las madres comunitarias, que son las encargadas de velar por estos hogares comunitarios de bienestar, se les reconoce muy poco por su labor (recibiendo solamente el salario mínimo y algunas bonificaciones, Elespectador.com (2012)). Adicionalmente, en términos distributivos este tipo de cuidadossólo es ejercido por mujeres, algo que refuerza las desigualdades de género con respecto a este tipo de labores. El programa de hogares comunitarios de bienestar cumple con su objetivo, pero es necesaria una mayor compensación a esta labor del cuidado y una pertinente redistribución de género.

En sexto lugar, es deseable tener presente en un futuro dos aspectos apremiantes dentro de nuestra sociedad, y que son evidentes en el día a día. Las dos problemáticas que percibe Esquivel (2011) en la región latinoamericana son la remuneración adecuada de estos tipos de trabajos del cuidado y la redistribución de género para estas actividades. Para el primer aspecto, la poca valoración social y económica a este tipo de actividades es notable, ya que los trabajos de poca remuneración económica son de este tipo, como los trabajos en el serviciodoméstico, la principal razón de su baja remuneración es el poco capital humano necesario para realizar este tipo de actividades. Adicionalmente, este tipo de labores no es valorado correctamente en el mercado, pues no se tiene en cuenta su contribución a la reproducción de la fuerza de trabajo presente y futura, incluyendo la futura formación de capital humano. Para el segundo aspecto, las sobrecargas de las mujeres con respecto a los hombres en este tipo de actividades son preocupantes, de manera que para las mujeres es más difícilla inserción en el mercado laboral yla subordinación en el hogar limita su autonomía.

En séptimo lugar, Es importante replantear las demás políticas públicas como las del mercado laboral y macroeconómicas, para que sean consecuentes con la remuneración y redistribución de género a las labores del cuidado. Según Esquivel (2011), hay que tener presentes tres aspectos. El primero es que las políticas educativas, de salud, sociales y de protección social deben complementarse con la provisión de recursos necesarios para cuidar a la población vulnerable. El segundo aspecto es que las circunstancias en el mercado laboral sean las adecuadas para que el cuidado sea una labor monetaria sostenible. Por ejemplo que las jornadas laborales sean las apropiadas y de esta manera los padres de familia puedan dedicar el tiempo necesario a sus hijos, incluyendo las labores domésticas de subsistencia, y con esto nopresentar sobrecargas laborales que afectan negativamente el bienestar de los individuos. El tercer y último aspecto a considerar es el de la política macroeconómica, especialmente en la generación de empleo que puede impactar de forma indirecta pero con cierto grado de intensidad considerable a las políticas del cuidado. Un impacto negativo podría tener una política de generación de empleo que no tenga en cuenta las desigualdades con respecto a las oportunidadesdeconseguir empleo para hombres y mujeres, como su respectiva remuneración;  por consiguiente, se seguiría presentando los mismos problemas de inequidad, contrarrestando las políticas del cuidado. Sin embargo, hay que tener cautela según sean los resultados que arroje el sistema de cuentas nacionales colombiano con respecto al cuidado, en consecuencia pueden necesitarse políticas particulares según sean las necesidades del país.

En conclusión, programas de asistencia al cuidado en Colombia, como los hogares comunitarios del bienestar, han sido acertados,  puesto que ayudan a mitigar los costos y dificultades de los padres a la hora de conseguir empleo remunerado. No obstante, es importante tener en cuenta la remuneración adecuada para las madres comunitarias e incentivar la participación de los hombres en este tipo de labores. Es bien sabido que este tipo labores no monetarias del cuidado, y otras como la docencia no son reconocidas en la sociedad latinoamericana como deberían serlo, por esto es pertinente ser consiente en lo importante que es para el sostenimiento de la economía (paso significativo que se ha hecho en Colombia al incluirse en el sistema de cuentas nacionales), y con esto incentivar la participación de los hombres en este tipo de labores. Por otro lado, las demás políticas públicas deben ser consecuentes y no contrarrestar las políticas de cuidado. Un ejemplo en las políticas macroeconómicas de generación de empleo, sería privilegiar a las mujeres cabezas de familia que entran en el mercado laboral, incentivando a las empresas a su contratación por medio de exenciones tributarias, con horarios flexibles para que puedan ejercer el cuidado de sus familias de forma adecuada. Por último, estas consideraciones sobre el cuidado sobredimensionan la concepción de bienestar de los individuos, al tener presente otros aspectos que son infravalorados en la sociedad de mercado, pero que son muy importantes para su sostenimiento.

Bibliografía

Caracol Radio. (4 de Mayo de 2010). En 150 mil crece el número de desplazados por año según la ONU. Bogotá D.C, Bogotá D.C,     Colombia.

Elespectador.com. (9 de Noviembre de 2012). ELEspectador. Obtenido de ELEspectador: http://www.elespectador.com/noticias/infografia/articulo-386307-esta-situacion-de-madres-comunitarias-colombia

Esquivel, V. (2011). LA ECONOMÍA DEL CUIDADO EN AMÉRICA LATINA: Poniendo a los cuidados en el centro de la agenda. El Salvador: Procesos Gráficos.

Feres, J. C., & Mancero, X. (2001). El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina. Santiago de Chile: División de Estadística y Proyecciones Económicas.

López, C. (13 de septiembre de 2011). LA MUJER LATINOAMERICANA , SU NIVEL DE AUTONOMÍA Y LA ECONOMÍA DEL CUIDADO. LA MUJER LATINOAMERICANA , SU NIVEL DE AUTONOMÍA Y LA ECONOMÍA DEL CUIDADO. Bogotá D.C, Bogotá D.C, Colombia: CISOE.

Mankiw, G., Romer, P., & Weil, D. (1992). A Contribution to the Empirics of Economic Growth. Cambridge: Harvard College.

Rodríguez, C. (2005). Políticas de Protección Social, Economía del Cuidado y Equidad de Género. Mar del Plata: Cepal.

Unifem. (2000). Progress of the World´s Women. Washington DC.

Las opiniones expresadas por los colaboradores de la revista SUPUESTOS son exclusivamente suyas, y no expresan necesariamente el punto de vista o la postura de la revista. La revista SUPUESTOS no se hace responsable de las opiniones expresadas por los colaboradores en sus artículos.

Ley del primer empleo

Por: Camilo Andrés Álvarez &  Willie Hernández

¿En qué estamos?

La idea del éxito de la gestión gubernamental en los últimos años, se sustenta en que la economía colombiana ha tenido un crecimiento neto de su PIB de 4.1%, con respecto al que tuvo la región en promedio de 3.1% (World Development Indicators (WDI) & Global Develpment Finance (GDF)., 2010). La confianza inversionista, la buena imagen del país y las excelentes oportunidades de negocios que el territorio colombiano ofrece, han sido determinantes para que el Producto Interno Bruto (PIB) se haya comportado de manera satisfactoria en estos años. A pesar de la crisis, descubrimos que es posible dinamizar la economía y tener un horizonte lleno de oportunidades. No obstante de esta mermelada de buenos tiempos, se evidencia una contradicción en la idea del “éxito” mencionada en principio: las cifras de desempleo hoy en día se ubican en el 11.8% y el 51,7% de los ocupados tiene un empleo informal; de éstos, 51,4% eran hombres y 48,6% mujeres (Gráfica 1). Estas cifras son, sin lugar a dudas, la muestra de cómo para unos este crecimiento económico ha sido muy favorable, y como para otros no ha significado una mejoría en su calidad de vida. Las anteriores cifras, además de que son preocupantes en cuanto a la idea determinística de “éxito” que se nos ha querido vender, se suman a la problemática del desempleo juvenil, tema en el cual se concentrará el siguiente artículo.

En este orden de ideas, la mejor evidencia que se puede presentar son los datos del último periodo respecto al desempleo juvenil, el cual se ubica en el 18,9% para los jóvenes entre 14 y 26 años de edad (Ver Gráfica 1), mientras que el promedio del total nacional es de apenas del 10,5% para el mismo periodo (DANE). Esta es una situación que merece atención ya que se refleja en el historial de desempleo juvenil desde el 2001, mostrando como para las mujeres jóvenes la cifra no ha descendido del 24% y para los hombres jóvenes no ha descendido del 20% (Ver Gráfica 2). Esto se compara con la tasa de desempleo nacional, la cual ha mantenido un promedio del 11,62% en los últimos diez años, alcanzando su máximo en el año 2002 con un nivel del 14,7% (DANE), lo cual implica que el desempleo juvenil en promedio, siempre ha sido mayor al desempleo nacional.

Lo que se propuso

Ante esta situación el Senador liberal Luis Fernando Duque García, siguiendo con la idea de la colectividad de su partido, propuso en el año 2010 la Ley de Formalización y del Primer Empleo. La ley se concentra en tres puntos con el fin de reactivar el mercado laboral de Colombia de forma sostenible y organizada para el largo plazo. Primero, ambiciona la formalización empresarial la cual se llevará a cabo por medio de un incentivo que promete que las empresas que se adhieran a esta ley, puedan asumir sus obligaciones tributarias de forma progresiva, es decir, en el primer y en el segundo año la tarifa del impuesto de Renta será de cero por ciento que posteriormente irá aumentando con el paso de los años hasta llegar al nivel estándar. El segundo punto, y el cual nos interesa mayormente para este análisis, se enfoca en el primer empleo, el cual tiene como estímulo que los empleadores que vinculen a trabajadores sin experiencia menores de 25 años serán exentos de pagar los aportes parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar) en los primeros años del contrato y con algunas condiciones adicionales. Por último, la ley promueve que cada entidad del Estado deberá hacer un esfuerzo para la simplificación de trámites con el fin de reducir los costos para la formalización.

Más allá de la ley…

Dentro del análisis realizado sobre esta ley, existen una serie de implicaciones que es fundamental detallar. En este sentido, se empieza a develar la lógica que los incentivos económicos tienen sobre las decisiones y en los resultados de esta clase de iniciativas. Para comenzar se debe mencionar que dentro de la ley se contempla que los trabajadores con este contrato de aprendizaje, recibirán el 75% del Salario Mínimo Legal Vigente (SMLV). Esto podría significar un beneficio para los empleadores, del cual no estarían dispuestos a renunciar tan fácilmente, generando de esta manera que los contratos de “aprendizaje” se volvieran la regla y no la excepción.

Se encuentra además una implicación relacionada con el desbalance que sufrirían los diferentes segmentos por edades de los trabajadores. En principio, no solo los jóvenes son los únicos que necesitan apoyo gubernamental para entrar activamente a hacer parte del mercado laboral, también existen las personas que están fuera de ese rango de edad, y por las condiciones del país no han podido entrar a éste.

En el mismo orden de ideas, es una realidad en nuestro país que un adulto, mayor de cuarenta años, es considerado en muchos casos obsoleto para el mercado laboral. ¿Cuántas hojas de vida son rechazadas por tan solo el criterio de qué tan viejo se es? La ley del Primer Empleo podría significar consecuentemente seguir haciendo más joven al mercado, ya que si antes se era obsoleto a los cuarenta años, ahora esa edad se podría reducir. Hay que agregar además que analistas como Eduardo Sarmiento plantean que lo que se necesita realmente no es tratar de buscar medios para subsidiar la entrada de estos jóvenes al mercado a costa del equilibrio de los demás trabajadores, sino generar las políticas educativas y económicas para incentivar el emprendimiento en los mismos (Sarmiento, 2009). Borrar aquella idea de trabajadores por empresarios, como muchas veces se ha mencionado, es la idea fundamental que plantea este analista. Esta última concepción establece un claro horizonte para solucionar estructuralmente el problema del empleo en Colombia, sin embargo, es necesario para tal fin enfocarse en la capacitación, en mejorar los programas de educación superior y en modificar la cultura de los jóvenes trabajadores, por jóvenes emprendedores.

Desde una perspectiva optimista, se aprecia que en la medida en que los incentivos al despido aumenten, se generará miedo en los trabajadores de edades superiores porque se sentirán presionados por el sistema que tendería a cambiar a los asalariados de 40 años por jóvenes más productivos y con nuevas ideas. No obstante, el mercado tendría menores costos ya que la nómina de un joven es mucho menor que la de un veterano, esto generaría unas ganancias netas superiores que podrían aumentar la demanda laboral, generando nuevos empleos que a la vez generarían un círculo virtuoso.

Casos internacionales

Siguiendo las experiencias europeas frente a este tema de gran controversia en el país, podemos llegar a tener tantas contradicciones como se quiera. Según analistas económicos de la Universidad Paris I, “La Loi de Premier Embauche” (ley de primer empleo francesa) (Chirac, 2006) consiguió 70.000 nuevos contratos para los jóvenes, clausurando los 10 años de inestabilidad económica que vivía Francia; no obstante, le daba el poder al contratista de despedir sin ningún motivo o justificación alguna a los empleados lo que provocó revueltas “graves” en la capital parisina (Cahuc & Carsillo, 2006). En Bélgica, la ley de primer empleo fue motivada por una película ganadora en Cannes llamada Rosetta que contaba la historia de una mujer que no conseguía empleo y se quedaba en la pobreza, por lo tanto la ley se denomino “Plan Rosetta”, la cual prometía un empleo seguro a mas tardar 6 meses después de graduarse (Federal Ministry of Employment and Labour, 2001). Aunque la ley fue popular en los jóvenes, dio mucho que hablar en los círculos de negocios y en los sindicatos debido a que el ministro belga de Empleo, Laurette Onkelinx, lanzó la ley de un momento para otro enfrentándose a las críticas de muchos analistas que le tachaban de irresponsable al gastar una gran cantidad de dinero en salarios. Los reproches más fuertes eran por parte de los empresarios que se veían obligados a contratar a todos los jóvenes sin importar la calidad de la mano de obra (European Industrial relations observatory on-line, 1999).

Amanecerá y veremos

Definitivamente habrá que esperar que suceda con los efectos que esta ley traiga. Como se ha mencionado, la ley es un buen intento de generar incentivos para incorporar a los jóvenes al mercado laboral, lo cual desde muchos puntos de vista es absolutamente loable; sin embargo, para los lentes del economista las buenas intenciones no bastan, es necesario analizar y prever las consecuencias de la estructura propuesta de incentivos. Podríamos estar hablando de un desequilibrio absoluto en cuanto edades, haciendo que el mercado laboral colombiano se incline por la oferta de trabajadores de menos de treinta años, desplazando sin lugar a duda al segmento mayor a esta edad que cada vez sufre más problemas en la consecución de empleo en el país. Además, es fundamental la integración de estrategias y políticas públicas para poder afrontar problemas de esta magnitud. Si bien hacer intentos para que los jóvenes entren al mercado laboral es importante, también es primordial mejorar los estándares de los niveles de educación. Buscar, como lo decía Sarmiento, cultivar la idea de empresa en las nuevas generaciones, hacer del emprendimiento parte fundamental de su formación.

Visto lo anterior lo que resta por decir es que “amanecerá y veremos”. Tendremos que esperar a constatar si los efectos de esta iniciativa lograrán conseguir los resultados esperados o si, por el contrario, generarán incentivos perversos que deteriorarán aun más el mercado laboral colombiano.

Bibliografía

  1. World Development Indicators (WDI) & Global Develpment Finance (GDF). (2010). World Data Bank. Recuperado el 4 de febrero de 2011.
  2. Medición del Empleo Informal, Trimestre Octubre-Diciembre del 2010. (2011, febrero 4). Departamente Administratico Nacional de Estadistica.
  3. Sarmiento, E. (2009, abril 8). Los cambios del mercado laboral. La crisis y el empleo.
  4. Chirac, J. (2006). Pour l’égalité des chances. LOI n° 2006-396 .
  5. Cahuc, P., & Carsillo, S. (2006, 06). “The shortcomings of a partial release of employment protection Laws: The case of the french reform” International Monetary Fund.
  6. Federal Ministry of Employment and Labour (2001, junio). “Discussion Paper From Host Country Government: Belgium”.
  7. European Industrial relations observatory on-line. (1999, noviembre 28). Rosetta plan launched to boost youth employment.

Salud y pensiones: los grandes retos de la política de seguridad social

Por:
Diego Acuña
José Luis González
Ana María Montoya
Esteban Palacio
Juan David Reyes

La década de los noventa fue para Colombia uno de los periodos más activos en materia de reformas y cambios sociales. Enmarcada en el Estado Social de derecho, como principio fundamental que rige la labor del Estado, la Constitución de 1991 sentó las bases para una transformación profunda al sistema de seguridad social. El artículo 48, del capítulo 1, lo consagra como un servicio público, de carácter obligatorio que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, sujeto a los principios de eficiencia (mejor utilización social y económica de los recursos), universalidad (protección y beneficios fundamentales a toda la población) y solidaridad (financiamiento de la política social de forma diferenciada, según la capacidad económica de cada persona). En este contexto, la ley 100 de 1993 define a la seguridad social en su preámbulo como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida y en general las que afectan la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional”. Definición que representa una ruptura con el papel pasivo, de carácter asistencialista que venía cumpliendo el Estado en materia social y que inspiró las reformas a los sistemas de salud y de pensiones.

Fue entonces con la Ley 100 de 1993 que se creó el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI), con el cual se pretendía solucionar las deficiencias del sistema pensional y de salud en aspectos como la cobertura y la inequidad. Asimismo, las reformas implementadas por esta ley buscaban hacer más sostenible el pago futuro de las jubilaciones, así como garantizar la sostenibilidad fiscal del aseguramiento en salud de la población más vulnerable. Por lo tanto, ante la creciente necesidad de recursos para financiar estos rubros, se fijaron nuevos aumentos en las contribuciones a seguridad social los cuales se han venido incrementando durante la última década, de tal forma que entre aportes a salud, pensiones y los impuestos parafiscales, los costos no salariales representan hoy cerca del 60% del salario.

Estas continuas modificaciones en la legislación laboral, han introducido grandes rigideces en el mercado de trabajo, generando un crecimiento sostenido de la informalidad, la cual se ha mantenido en niveles cercanos al 40%; asimismo, han condenado al país a convivir con altas tasas de desempleo, cuyo nivel estructural se ubica hoy por encima del 10%, afectando especialmente a los hogares más pobres. Esta situación ha imposibilitado a su vez, la ampliación de la base de cotizantes a ambos sistemas, aumentando las presiones fiscales del gobierno central. Por lo tanto, resulta indiscutible el hecho de que el funcionamiento del sistema de seguridad social actual tienen implicaciones importantes sobre el desempeño de la economía en su conjunto, en la medida que afecta variables macroeconómicas como la deuda pública, el nivel de ahorro, de informalidad, de empleo, entre otras; generando además incentivos que determinan en gran medida la capacidad productiva del país, así como el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad.

Sistema de Salud 15 años después de la reforma: Nueva crónica de una muerte anunciada

Antes de la reforma al sistema de Salud, tener acceso a algún servicio médico integral era casi impensable para las personas de bajos ingresos. En los hogares más pobres, cualquier enfermedad ponía en riesgo las finanzas familiares. Para 1991, solo el 30% de la población tenía aseguramiento en salud, siendo la mayoría de las personas aseguradas, empleados públicos y privados de grandes empresas. El 70% restante se atendía en los hospitales públicos. A este hecho se suma que la calidad del servicio no era la adecuada; adicionalmente, existía poca solidaridad entre ricos y pobres y la ineficiencia en el uso de los recursos públicos era indiscutible. De este modo, hacia 1991 se intensifica la discusión de una reforma en el sistema de salud, y por medio de la Ley 100 de 1993, se da origen al Sistema General de Seguridad Social de Salud (SGSSS).

La ley 100, buscando solucionar los problemas anteriormente descritos, introdujo varios instrumentos entre los cuales se encuentran los de aseguramiento (financiación de la demanda), solidaridad y competencia entre Empresas Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Esta ley definió dos regímenes para afiliar a las personas al SGSSS. El primero es el Régimen Contributivo (RC), diseñado para los asalariados que cuentan con un contrato de trabajo formal y para los trabajadores independientes con capacidad de pago. La segunda opción, Régimen Subsidiado (RS), es para quienes no cuentan con ingresos suficientes para cubrir el monto de las cotizaciones requeridas por el sistema. De este modo, se tenía planeado que desde el año 2000, todo colombiano debía estar cubierto por alguno de los dos regímenes de afiliación y gozaría del mismo paquete de servicios (Plan Obligatorio de Salud – POS).

A pesar de las críticas, la reforma al sistema de Salud tuvo impactos positivos. En particular, permitió a la población más vulnerable un mayor acceso a los servicios de salud que, a pesar de no ser comparable en calidad con los servicios que reciben los afiliados al régimen contributivo, ha impactado positivamente su nivel de vida. Prueba de ello es que “la inmunización para enfermedades como la difterina, tosferina, varicela y tétano es muy similar al de los países latinoamericanos (85% de la población esta vacunada), además la mortalidad infantil se ubica entre las más bajas de América Latina, con índices cercanos a 17 muertes por cada mil nacidos. La prevalencia de enfermedades en zonas urbanas disminuyó (Aprox. en un 5%), y actualmente no existe diferencia en las citas de prevención entre los afiliados al RC y al RS”[1].

No obstante, los problemas de calidad y de eficiencia del gasto en el sistema de salud son evidentes. Actualmente, Colombia es el país de América Latina que más invierte en este rubro como porcentaje del PIB (cercano al 6%), pero aún así, sus resultados en términos de calidad son muy similares a los del promedio de la región

¿Qué ha sucedido con el sistema?

Cuando se introdujo la ley 100 de 1993, se aseguró que para el año 2001 aproximadamente 23 millones de colombianos estarían en el régimen contributivo, aportando recursos para la financiación del sistema de salud de modo que fuera sostenible mantener el aseguramiento subsidiado. Hoy, de los 40 millones de colombianos que tienen acceso al sistema de salud, 23 millones pertenecen al régimen subsidiado, y solo 17,5 millones pertenecen al régimen contributivo; de estos, solo 7 millones cotizan, de modo que los 10 millones restantes son beneficiarios. Este hecho revela que el sistema actual difiere de forma significativa al planteado inicialmente en la reforma y que contrario a lo esperado, la participación de ambos regímenes de afiliación en el sistema se ha invertido. Dicho desbalance, que se ha venido ampliando en los últimos 10 años (ver gráfico 1.) ha hecho que gran parte de los usos del RS deban ser financiados con recursos del estado; razón por la cual el gasto público destinado a este rubro ha venido en ascenso sostenido, llegando a representar en el año 2006 más del 17% del gasto público total de ese año (ver gráfico 2).

Así pues, el SGSSS fue inicialmente estructurado como un sistema de aseguramiento financiado con impuestos a la nómina, impuestos generales del gobierno e ingresos del sistema general de participaciones, entre otros. Bajo este esquema, la importancia de la formalidad laboral (quienes contribuyen con el impuesto a la nomina) radica en que garantiza la financiación a la demanda de servicios de salud, la que a su vez debe incentivar una oferta de calidad, en consideración con las necesidades de todos los participantes, cualquiera que sea su condición. La cantidad de empleo informal hizo que el esquema de financiación planteado inicialmente no fuera posible, haciendo necesario un aumento en el porcentaje de cotización destinado a salud, que junto a los aumentos en pensiones, ha generado un incremento significativo de los costos salariales. Este hecho ha tenido un impacto directo en la generación de empleo formal, que como se comentó anteriormente, ha reducido a su vez la base de cotizantes al sistema (por aumentos en el desempleo, y en el empleo informal).

Ante la crítica situación financiera que atraviesa el sistema, no es descabellado pensar que se decreten incrementos futuros en los impuestos a la nómina con el objetivo de ampliar la fuente de recursos, tal como ha ocurrido anteriormente; sin embargo, cabe preguntarse ¿cuántos incrementos más en los costos extra salariales resistirá el ya estrecho mercado de trabajo formal? Adicionalmente, el crecimiento indiscriminado de los gastos por fuera del POS, ya sea por decisión del Comité Técnico Científico (CTC) o por orden judicial a través de tutelas, ha generado serios desequilibrios financieros en ambos regímenes, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de todo el SGSSS. Anualmente se tramitan alrededor de 145.000 tutelas de personas naturales exigiendo algún tratamiento que no está cubierto por el plan obligatorio y que en la mayoría de los casos termina otorgándose. Lo anterior permite suponer que el sistema actual, tal y como está planteado tiene los días contados.

Efectos no deseados del sistema de salud

Como hemos visto, son varios los efectos no deseados del sistema de salud colombiano, pues es bien sabido que la implementación de políticas públicas perfectas, es un deseo casi imposible de lograr. Como consecuencia, la detección de sus imperfecciones debe hacerse sobre la marcha, de modo que la corrección de aquellas fallas que ponen en peligro el cumplimiento de sus objetivos debería ser prioritaria para los legisladores. Si bien este debería ser el desarrollo normal de cualquier política bien planteada y administrada, puede suceder que efectos no deseados, generados por fallas relevantes, sean continuamente ignorados por los legisladores, hasta el punto que se ponga en peligro la viabilidad del sistema. Y es esto, lo que está sucediendo actualmente con el sistema de salud colombiano que para algunos, solo es una nueva crónica de una muerte anunciada.

Siguiendo la teoría económica, la mayoría de los efectos no deseados en las políticas públicas pueden explicarse por: selección adversa, riesgo moral, incertidumbre y fallas de mercado. Dentro del sistema de salud colombiano, se han identificado problemas de selección adversa los cuales afectan principalmente al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Nueva EPS, a Cajanal y Susalud; entidades que se quedaron con la porción de la población afiliada de mayor edad (población con mayor riesgo), pues la migración de estos hacia las nuevas Empresas Promotoras de Salud se vio truncada entre otras razones, por la posibilidad de perder el contacto con sus médicos de cabecera, a quienes han visitado durante años.

Por otro lado, existe evidencia de problemas asociados al riesgo moral en el sistema pues al garantizarse el aseguramiento en salud, los afiliados a ambos regímenes consumen en promedio más servicios de los que resultan necesarios.

Adicional a los efectos no deseados mencionados anteriormente, la literatura concuerda en que el incentivo a la informalidad laboral es el gran peligro que amenaza la sostenibilidad futura del sistema. Como comenta Mauricio Santamaría, el origen de este incentivo se puede explicar en “el circulo vicioso” en el que mayor cobertura en el régimen subsidiado implica mayor gasto, lo que a su vez demanda más recursos que terminan financiándose con mayores impuestos a la nomina, hecho que encarece la contratación formal y aumenta la informalidad, de modo que los nuevos trabajadores informales acuden a afiliarse al régimen subsidiado, cerrando así el circulo nefasto. Adicionalmente, estar en el régimen subsidiado resulta atractivo para la población cobijada, pues este permite el acceso a un amplio paquete de servicios (POS) que mejora continuamente gracias a los fallos de la Corte. Muestra de esta conformidad de los afiliados al régimen subsidiado, es una encuesta realizada por FEDESARROLLO en la que concluye que en Bogotá, solo el 42% de los trabajadores informales están dispuestos a dejar los beneficios del régimen subsidiado si se les ofreciera un trabajo formal.

Así pues, el sistema de salud incentivó la informalidad laboral a tal punto que esta ya no responde al ciclo económico y, por el contrario, tiende a estabilizarse en tasas que, como vimos, no garantizan la viabilidad financiera del mismo.

Por último, son múltiples las fallas que se observan en el sistema de salud colombiano y que son objeto de continuas críticas, muchas de ellas, derivadas de la concepción del sistema de salud como un mercado competitivo; al respecto, estudios como el de Cuervo y Hernández (2004) dan cuenta de ello:

En algunas regiones con población vulnerable y dada su ubicación geográfica, número de habitantes o por razones idiosincráticas, estas resultan poco atractivas para el funcionamiento de mercados competitivos en el aseguramiento y la prestación de los servicios.

Las condiciones de negociación en términos contra-actuales entre las EPS y las IPS no se cumplen en igualdad de condiciones. Como lo ha manifestado la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), las EPS tienen mayor poder de mercado y de negociación que las IPS; obligándolas a contratar bajo condiciones desfavorables, estableciendo cláusulas adicionales a través de las cuales modifican los contratos; un hecho que afecta el flujo de recursos a estas entidades y por ende pone en riesgo el equilibrio financiero de todo el sistema.

Las IPS están asumiendo la labor de las EPS, de administrar el riesgo en el sistema; pues al firmar con las EPS los contratos de prestación de servicios a sus afiliados, las IPS reciben de estas un pago por capitación durante un periodo de tiempo determinado. Por lo tanto, la IPS debe priorizar gastos y en muchos casos se ve obligadas a restringir la prestación de servicios al usuario para no incurrir en pérdidas.

Las EPS contratan la prestación del servicio con las IPS, basados en criterios económicos (menor precio), dejando en un segundo lugar la calidad prestada del servicio.

Las Glosas se han convertido para las EPS, en un mecanismo de contención de gastos, afectando la liquidez y estabilidad financiera de las IPS y del sistema de salud en general; actualmente, “Un proceso de radicación, revisión y pago de facturas supera los plazos señalados por la ley, normalmente debería durar 30 días pero se está extendiendo a más de 270, valiéndose de glosas y del cuestionamiento de la pertinencia de las intervenciones”[2] generando desequilibrio financiero en las glosas. Actualmente, esta cartera a favor de las IPS asciende en promedio a $800 mil millones de pesos, sin que se les reconozca intereses por mora.

La integración vertical en el sector salud se ha convertido en una estrategia financiera para ampliar las utilidades de las empresas, las cuales se concentran en las grandes ciudades en las que hay una sobre oferta de servicios, abandonando las zonas más pobres y vulnerables.

Esta integración vertical en el sector ha conducido a que el asegurador preste en sus propias instituciones aquellos servicios de mayor rentabilidad o donde los volúmenes de demanda permita disminuir costos y de este modo aumentar sus beneficios; restringiendo la prestación de otros.

Sentencia T-760 de 2008

Finalmente, a partir de Octubre de 2009 empieza a regir la Sentencia T-760 de 2008, la cual impone varias consideraciones relevantes sobre el sistema de salud vigente. Quizás, la más importante es la que obliga a rediseñar y a unificar el plan de beneficios de ambos regímenes, en principio para los niños (Octubre de 2009) y posteriormente en forma gradual para el resto de la población[3]. También es importante anotar que esta sentencia ordena el cumplimiento de la meta de cobertura total en salud para el régimen subsidiado a más tardar en 2010 pero no propone ninguna alternativa de financiación a estos nuevos gastos, limitándose a alertar sobre los problemas financieros del sistema. Por lo tanto, es previsible que en los próximos años los costos asociados a mantener cada afiliado al RS se incrementen considerablemente, de modo que crezcan las obligaciones asumidas por el Estado.

En este sentido, el fallo no alude explícitamente a los costos en los que se puede incurrir. Se ha calculado que igualar ambos POS podría requerir un gasto adicional de 3,6 billones de pesos, a lo que hay que sumarle el costo de afiliar a la población actualmente no vinculada, costo no menor a 1,8 billones de pesos. Para lograr sostener esta carga futura, seguramente se aumentarán los ya elevados impuestos a la nomina; hecho que lamentablemente, tendría efectos devastadores sobre el empleo formal y el sostenimiento de una base contributiva sólida[4], derivando en desincentivos a la financiación masiva por parte de las aseguradoras, en crecimiento del empleo informal y en un déficit fiscal que se volvería inviable en un futuro no muy lejano.

Sistema General de Pensiones: buenas intenciones, pocas soluciones

Antecedentes

El Sistema General de Pensiones colombiano ha tenido múltiples modificaciones a lo largo de su historia, obedeciendo a intenciones de cambio encaminadas a mejorar los problemas que lo aquejan: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad. Como veremos más adelante estos problemas persisten actualmente, principalmente por los obstáculos que generan la regulación del mercado laboral.

El primer intento de organización del sistema pensional colombiano se dio en 1967 con la creación del Instituto de Seguro Social (ISS), con el cual se estableció en Colombia el régimen financiero pensional de Prima Media Escalonada que funcionaría con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado) y para el cual estaban programados incrementos periódicos en la tasa de cotización hasta alcanzar una tasa permanente de aporte de 22% a partir de 1992[5]; Sin embargo, estos ajustes al sistema nunca se efectuaron estrictamente como se muestra en el gráfico 3 (línea roja: cronograma de cotización, línea gris: cotización observada) y por lo tanto para 1993 la tasa efectiva era apenas de 6.5%. Además de esto, el cambio demográfico de la población colombiana implicó menores aportes y mayores gastos; adicionalmente, el incumplimiento en los aportes del estado, así como la evasión por parte de muchos empleadores, llevó a que aumentara rápidamente las presiones sobre el gasto público de tal forma que para 1990, el pago por concepto de pensiones a cargo del gobierno central llegó a ser de 0.8% del PIB de ese año; ya que durante las décadas anteriores no se había recaudando los fondos suficiente para cubrir con estas obligaciones amparadas por la ley.

Posteriormente, con la ley 100 de 1993 se introdujeron reformas estructurales al sistema pensional colombiano con el objetivo de reducir la dependencia fiscal y hacer sostenible el pago futuro de jubilaciones. Además de modificar los parámetros para el otorgamiento de la pensión, la ley 100 acabó con el monopolio del régimen de prima media administrado por el ISS al permitir la existencia de un régimen paralelo de ahorro individual o de contribución definida administrado por fondos privados de pensiones (AFP) cuya regulación está actualmente a cargo de la superintendencia financiera de Colombia. Sin embargo, la introducción en esta reforma de la garantía de pensión mínima (GPM)[6] como parte fundamental de su componente social, afectó sustancialmente la sostenibilidad del sistema y puso en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas al generar un pasivo pensional creciente que deberá ser cubierto por el estado dada la estructura actual de ingreso de los afiliados a la seguridad social; por lo que un porcentaje cercano al 80% de las personas afiliadas a las AFP no alcanzará a acumular el capital necesario durante el tiempo de cotización equivalente con el pago vitalicio de una pensión correspondiente a un salario mínimo.

Posteriormente, se han hecho modificaciones importantes a la ley 100, como la reforma de la ley 797 y 860 de 2003 con las cuales se crearon el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (GPM) para el RAIS, se ajustaron las edades de jubilación, las tasas de reemplazo y los porcentajes de cotización, disminuyendo además el subsidio promedio a cargo del estado para los nuevos afiliados al sistema. Asimismo, con el acto legislativo 01 de 2005 se ajustaros los regímenes exceptuados y especiales, así como las reglas para las negociaciones pensionales; adicionalmente, se aumentó el número de semanas de cotización, el porcentaje de aportes para pensiones y se disminuyeron las tasas de reemplazo; lográndose un ahorro cercado al 10% del PIB, en los pagos a cargo del estado.

Actualmente, el sistema pensional presenta una serie de problemas persistentes que podemos clasificar en tres categorías: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad.

Cobertura

Para retratar el problema de la cobertura, es suficiente exponer algunas cifras. Por ejemplo, el RPM mostró desde su creación una deficiente capacidad de aumentar la cobertura la cual pasó de 18% de la PEA en 1973 a algo más del 20% en 1990. Aunque la Ley 100 de 1993 logró un aumento sustancial del número de afiliados, pasando de 5 millones en 1995 a 9,2 millones en 2002, dicho incremento no ha sido suficiente. Para el año 2008, el sistema contaba con cerca de 14,8 millones de afiliados, de los cuales sólo 5,8 millones aportaban efectivamente (3,8 millones en el RAIS y 2 millones en el RPM)[7]. Esta diferencia entre cotizantes y afiliados, es explicada básicamente por la baja fidelidad presente en el sistema, generada por la alta informalidad del mercado laboral, así como los ciclos económicos recesivos y su efecto negativo sobre el empleo.

Actualmente, la cobertura del sistema pensional no superado el 30% de las personas en edad de jubilarse (ver gráfico 4).

Sostenibilidad financiera

En el tema de financiación, el problema empezó a manifestarse en el RPM donde los pasivos a cargo de la nación pasaron de 0.7% del PIB en 1990 a 4.4% para el año 2005. Luego de la entrada en vigencia de la ley 100 y las posteriores reformas anteriormente mencionadas, el déficit pensional en Valor Presente, para el periodo 2002-2050, se estabilizó en cerca de 160% del PIB; recursos que cualquier caso deben ser asumidos por la nación.

En cuanto al del régimen de ahorro individual, este ha empezado a mostrar serias deficiencias para garantizar su autofinanciamiento como resultado de las exigencias legales de la GPM y la estructura de ingresos de los afiliados al sistema de seguridad social. Actualmente, más del 80% de los cotizantes al sistema poseen un salario base de cotización que oscila entre uno o dos salarios mínimos legales, como se observa en el gráfico 5. Estas personas en su mayoría, estarían recibiendo una tasa de retorno del 100% del salario, para los que cotizan con un salario mínimo. Faltantes que evidentemente, pasarían a aumentar el pasivo pensional a cargo del Estado.

Entre las AFP que tienen operaciones en el país y las cuales concentran cerca de 8 millones de afiliados a pensiones obligatorias, se consolidan un fondo por valor de $ 56.3 billones de pesos. De este modo, el portafolio administrado por las mismas ha pasado de representar el 0,35 del PIB en 1995 al 18,7% de este en el año 2007, como se presenta en el gráfico 6.

A pesar del importante volumen de recursos que manejan las AFP, las opciones de inversión para estas han sido históricamente reducidas y están sometidas a una fuerte vigilancia y control por parte de las Superintendencia financiera, pues como se ha visto hasta el momento, dichos fondos han servido para financiar gran parte de la deuda pública; esto explica por qué la composición actual del portafolio de inversión de los AFP tiene invertido cerca del 45% de sus recursos en títulos de deuda pública, como se observa en el gráfico 7.

Por otro lado, de acuerdo a los datos históricos presentados en el gráfico 8. la rentabilidad real del sistema ha tenido una tendencia hacia la baja desde el año 2005; con un nivel promedio de 10,87% anual; hecho que dificulta aún más el cumplimiento de la GPM para aquellas personas que cotizan con una base no mayor a dos salarios mínimos.

A pesar de este aceptable nivel de rentabilidad promedio (10.8%), han surgido investigaciones que muestran que con una mayor flexibilidad los fondos de inversiones podrían obtener rentabilidades aún mayores a las observadas. De acuerdo a Jara (2006), elementos como la estructura de comisiones, la regulación de los portafolios de inversión y la rentabilidad mínima, causa que las AFP prefieran invertir en portafolios ineficientes, por lo que la normativa actual no garantiza la administración óptima de los ahorros de los afiliados al sistema de pensiones obligatorias.

Es importante tener en cuenta que en poco tiempo entrará en vigencia el sistema de Multifondos que se fundamenta en el diseño de portafolios basados en el perfil de riesgo de cada afiliado, dependiendo de su clasificación etárea; por lo que es de esperarse que gracias a este proyecto aprobado por el Congreso en la reforma financiara, las rentabilidades de los fondos privados aumenten sustancialmente, gracias a la posibilidad de diversificar sus inversiones y administrarlas de forma más eficiente.

Inequidad

Finalmente, en cuanto al problema de la inequidad, este radica en que las pensiones otorgadas a través del RPM están siendo subsidiadas en un alto porcentaje, superior al 40% por recursos públicos; hecho que hace muy equitativo el sistema, pues la mayoría de estos recursos son destinados a financiar pensiones onerosas de unos pocos jubilados que lograron asegurarse aquel privilegio.

Asimismo, el funcionamiento del sistema actual excluye a sectores de la población pertenecientes a los grupos más vulnerables, entre ellos, los trabajadores rurales, asalariados o cuenta propia que no poseen con un contrato formal de trabajo (cerca del 60% de los empleados), así como aquellos que se encuentran desempleados (alrededor del 11% de la PEA).

Experiencias internacionales

La introducción del nuevo régimen pensional basado en cuentas individuales y aportes definidos, similares a los planes vigentes en Estados Unidos fue introducido en América Latina en las décadas del 80 y 90. Durante este periodo gran parte de los países latinoamericanos se vieron abocados a realizar reformas profundas en la estructura de sus sistemas pensionales, pues tal como ocurrió en el caso colombiano, la mala administración técnica del sistema de prima media, así como la corrupción y cambio en los factores demográficos hicieron insostenible el pago futuro de las jubilaciones. De esta forma, países como Chile, Bolivia y México reemplazaron totalmente el antiguo sistema de reparto (prima media) por uno de capitalización individual. A partir de estas reformas el Estado transfirió diversas responsabilidades al sector privado, limitó los niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones[8].

Por otro lado, países como Perú y Colombia, optaron por mantener el régimen público anterior e introducir de forma paralela el sistema de ahorro individual administrado por entidades privadas; hecho que ha redundado en una desfinanciación creciente del régimen público y una insostenibilidad financiera del privado, que como se mostró en el caso colombiano está explicado por la GPM y la estructura de ingreso de sus afiliados. Por lo tanto, dadas estas restricciones que enfrentamos, resulta interesante retomar la experiencia de países como Argentina y Uruguay que siguiendo en gran medida las directrices del Banco Mundial en su estudio Averting the Old Age Crisis, publicado en 1994 instauraron nuevos regímenes pensionales basados en el sistema de pilares.

El rasgo común es las reformas implantadas en estos países del cono sur es la adopción de un segundo pilar totalmente financiado por las contribuciones individuales que funciona articuladamente con el de prima media y que es financiado en conjunto por el estado y los empleados. Es importante resaltar que en ninguno de los dos casos presentados los sistemas compiten y son excluyentes; siempre se favorece el de reparto y se premia además la participación en el régimen privado. De esta forma se evita que uno de los sistemas pierda su capacidad de financiación y sostenibilidad en el largo plazo, además de que se garantiza la función social de redistribución que caracteriza el pilar público. Además de esto, la estructura pensional tipifica el monto de aporte que deben y pueden hacer los empleados a cada régimen dependiendo de su nivel salarial, como en el caso de Uruguay; un aspecto importante para garantiza la eficiencia del sistema y que desafortunadamente no ha tenido mayor discusión en Colombia.

Reflexiones finales: Mercado laboral, el gran cuello de botella de la política de seguridad social

La poca efectividad de las reformas al Sistema General de Pensiones para ampliar su cobertura, así como el bajo nivel de afiliación presente en el régimen contributivo de aseguramiento en salud es explicado en gran parte a los problemas estructurales que afronta el mercado laboral colombiano. Los elementos de la regulación laboral vigente que más afectan el desempeño del sistema de seguridad social en Colombia son lo los excesivos costos no salariales, así como un salario mínimo inflexible y alto en comparación con el salario promedio. Esta situación explica las altas tasas desempleo existente en el país, así como la creciente participación de la PEA en el sector informal.

La operación de esta dinámica laboral dificulta el logro de los retos que enfrenta el sistema pensional y de salud: aumentar la cobertura y la calidad de los servicios, disminuir la desigualdad e inequidad y garantizar su sostenibilidad financiera. Esta situación en donde el número de cotizantes no aumenta, dado que los servicios de seguridad social están siendo financiados por impuestos a la nómina, está generando un problema creciente de exclusión social que se ve agravado por las mayores presiones fiscales. Al contrastar el porcentaje de personas que cotizan a ambos sistemas frente al que están afiliadas a cada uno de ellos, se observa la magnitud de este problema.

Asimismo, las medidas implementadas por el estado para atender a la población excluida de la red de seguridad social están generando una serie de incentivos perversos que fomentan el escape hacia la informalidad y la permanencia en estas actividades. Entre estas medidas estas están la continua expansión del régimen subsidiado de salud, las redes de asistencia social como familias en acción y los Beneficios Económicos Periódicos (BEP) que subsidian a los colombianos más pobres. Además de sus implicaciones sobre la productividad, este fenómeno limita los niveles de ahorro nacional y reduce por tanto las posibilidades de inversión para el sector real.

Por lo tanto, una vez analizados los resultados obtenidos tras quince años de reformas a los sistemas de salud y pensiones, es claro que el país requiere de una discusión profunda acerca de la conveniencia de una nueva reforma integral a la política de seguridad social vigente y que conduzca de forma más coherente al logro de los objetivos planteados por la constitución de 1991. En este sentido, las modificaciones que se propongan a los sistemas de salud y pensiones, deben propender porque la política de seguridad social sea incluyente, favorezca el cubrimiento total de la población y permita la reducción la pobreza, sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas públicas y el desempeño macroeconómico del país.

Bibliografía

  1. Santa María, M. (Recuperado el 12 de Agosto de 2009).
  2. Congreso Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales (ACHC). Bogotá, Abril de 2004.
  3. Santa María, M. (2008).“La sentencia T-760: sus implicaciones en el financiamiento de la salud y los incentivos que genera”. Director adjunto de Fedesarrollo. Congreso de la República. (Recuperado el 23 de Agosto de 2009).
  4. Santa María, M. y García, F. (2008).“El Sector Salud en Colombia: Una evaluación 15 anos después de la reforma”. Seminario CEDE. (Recuperado el 23 de Agosto de 2009).
  5. Echeverry, J.C. et. al. (2001).“Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia”. Departamento Nacional de Planeación. Documento 156, pp. 12.
  6. La garantía de pensión mínima establece que: “independiente del valor que logren acumular en sus cuentas de ahorro individual, los afiliados al sistema van a obtener una pensión de por lo menos un salario mínimo mensual luego de haber cumplido los requisitos de edad y semanas de cotización”. Tomado de Silva, C.F. (2003).“Garantía de pensión mínima en Colombia: El efecto de la volatilidad del retorno de la cuenta de ahorro individual”. Documento CEDE, 2003-17, pp. 1.
  7. Fedesarrollo (2009).“Tendencia Económica 85″. Informe mensual de Fedesarrollo # 85, mayo de 2009.
  8. Castiglioni, R. (2005).“Reforma de Pensiones en América Latina: orígenes y estrategias,1980–2002″. Revista de Ciencia Política, Escuela de Ciencia política, Universidad Diego Portales, Chile, pp. 1.