Discriminación positiva en Colombia

Por: Andrés Naranjo & Juan Felipe Rubio

Colombia es una de las naciones más desiguales en términos de distribución del ingreso, distribución de la propiedad rural y oportunidades para el acceso a la seguridad social. Según datos del Banco Mundial (2015), Colombia se encuentra entre las naciones más desiguales en términos de distribución del ingreso en todo el continente y el mundo. Del mismo modo, según el Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia, el país se encuentra entre las 10 naciones con mayor inequidad en la distribución de la propiedad rural, con un coeficiente de gini de tierras cercano a 0,87, superando la media global y el promedio regional (IGAC, 2012). En este contexto, se puede afirmar que en el país la desigualdad atraviesa tanto la esfera social como la económica y política.

Después de la promulgación de la Constitución Política de 1991 en Colombia, se empezaron a crear estrategias para combatir la discriminación histórica hacia grupos vulnerables de la sociedad. En este marco de lucha por los derechos de las minorías marginadas, aparecen las políticas de acción afirmativa y la discriminación positiva como medios ideales para erradicar la discriminación. En ese contexto, el propósito de este texto es analizar la pertinencia y el alcance de la acción afirmativa en Colombia, a la luz del análisis de las medidas de discriminación positiva en créditos, becas y cupos focalizados.

La discriminación positiva y las acciones afirmativas

 La discriminación positiva nace en Estados Unidos con políticas que intentaban remediar la discriminación histórica de los afroamericanos. Desde su nacimiento suscitó diferencias entre legisladores y magistrados, debido a la naturaleza jurídica de su definición y a las cargas ideológicas que presentaban todas las posturas. En países como Brasil también se ha hecho un intento por mitigar la discriminación histórica hacia la población negra y se implementaron medidas en el acceso “privilegiado” a la educación. En Colombia, la Corte Constitucional se refiere a las acciones afirmativas como medidas que favorecen a determinados grupos con el fin de reducir o eliminar desigualdades de tipo social cultural o económico. La discriminación positiva se observa como un caso especial de estas acciones al tener en cuenta dos elementos principales. En primer lugar, características diferenciadoras de la población como el sexo y la raza, que históricamente hicieron a estas poblaciones objeto de discriminación en el pasado. En segundo lugar, se tiene en cuenta como esta discriminación positiva se produce en una situación de especial escasez de bienes deseados, como los cupos universitarios. (Corte Constitucional, C-371/00)

Si bien esta es una aproximación legal no es la única, pues reconocemos que la discriminación positiva genera un amplio debate tanto en la academia como en la opinión pública. Por ejemplo, a pesar de que Estados Unidos fue la cuna de la acción afirmativa en el continente americano, hoy en día sus ciudadanos no apoyan mayoritariamente las políticas públicas de este tipo. En el caso colombiano, las opiniones son un poco más divididas y se diferencian según el estrato socioeconómico y su ideología. En el gráfico 1 se pude observar el apoyo que existe dentro de los ciudadanos hacia las acciones afirmativas: en Colombia, como se mencionó anteriormente, las opiniones están dividas y cerca de la mitad de la población colombiana apoya las acciones afirmativas mientras la otra mitad no lo hace.

Cuadro 1: Apoyo a la acción afirmativa en los países de las Américas. Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP.

Cuadro 1: Apoyo a la acción afirmativa en los países de las Américas. Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP.

Reconociendo esta división en las opiniones sobre el apoyo a las acciones afirmativas, queremos abordar esta problemática desde el caso específico de los cupos y becas focalizadas para el acceso a la educación superior.

La discriminación positiva en créditos, becas y cupos focalizados

 Una de las principales medidas de acción afirmativa en Colombia son los créditos, becas o cupos universitarios reservados para estudiantes de determinados grupos sociales o económicos. Este tipo de medidas se pueden distinguir entre las acciones de discriminación positiva diseñadas para etnias específicas, en razón de su victimización por la discriminación soportada en el pasado, y aquellas acciones afirmativas dirigidas a estudiantes de recursos escasos. El propósito de este escrito es mostrar cómo, a pesar de los costos de estas medidas, la acción afirmativa aplicada a este caso sigue siendo un elemento importante en el proceso para lograr una mayor igualdad de oportunidades.

La desigualdad de origen

 Las medidas de discriminación positiva en el acceso a la educación superior por parte de etnias se han concentrado en dos grupos principales: comunidades indígenas y afrocolombianas. Ejemplos de esto son el acuerdo 93 de 1989 de la Universidad Nacional de Colombia, reservando el 2% de los cupos establecidos para cada carrera a comunidades indígenas con pago de matrícula mínima y crédito-beca o las convocatorias especiales para comunidades indígenas y afrocolombianas por parte del Instituto de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior (ICETEX). El argumento principal para justificar esta clase de medidas parte del concepto de “desigualdad de origen”, refiriéndose a las diferencias en oportunidades del estudiante por la región de donde proviene (Corte Constitucional, T-441/97). Esto incluye diferencias en acceso a bienes públicos, a educación de calidad, a ciertas tecnologías, entre otra serie de elementos que contribuyen a la acumulación de capital humano por parte del mismo y, por lo tanto, a sus capacidades para ser alguien competitivo en el momento de aplicar a un bien tan demandado como los cupos de educación superior.

La Corte Constitucional argumenta la necesidad de aplicar discriminación positiva por un criterio de justicia: los cupos de las universidades públicas son, en esencia, bienes públicos escasos. Son provistos por el Estado y su demanda supera la oferta. Debido a la importancia de la formación académica en el futuro laboral de una persona, así como su papel fundamental en el desarrollo y canalización de movilidad social, los cupos no pueden ser asignados exclusivamente por criterios del mercado del bien. Se le da a la educación excesiva importancia para otorgarla a quién tenga mayor disponibilidad a pagar. Por esta razón, la asignación de cupos debe cumplir dos criterios: ser concedidos con base al mérito académico y asegurar la igualdad de condiciones de los aspirantes. El primer criterio no se violaría por la baja cantidad de cupos especiales relativos a los totales y el segundo criterio requiere medidas de discriminación positiva, acorde al artículo 13 de la constitución, para garantizar una igualdad real y efectiva. (Corte Constitucional, T441/97)

Sin embargo, existen diversas críticas relacionadas con los potenciales efectos negativos de estas medidas en el estudiante y la sociedad, así como de los costos económicos que las mismas pueden causar sobre el bienestar. Algunas de estas incluyen el trato discriminatorio y las divisiones fomentadas por estas medidas.

En primer lugar, se critica cómo el tratamiento diferencial de grupos étnicos puede perpetuar estereotipos y generar desaprobación por parte del resto de la sociedad. Por ejemplo, que un afrocolombiano no pueda ganar un cupo en la institución de educación superior por mérito académico como el resto, sino por tener un cupo reservado, y que su etnia siempre requiera ayuda por no tener las competencias adecuadas (Uprimny, 2011). Independientemente de la veracidad de esta afirmación, la difusión de esta idea fomenta la división entre etnias y es un regreso a la discriminación inicial.

En segundo lugar, se critica cómo este tipo de medidas pueden resultar discriminatorias para el resto de la población, pues el beneficio privilegiado de unos involucra costos sobre otros. El cupo de un indígena en la Universidad Nacional implica negarles la admisión a estudiantes que, en otras circunstancias y con sus resultados académicos, podrían haber accedido a la universidad. Si bien los efectos de estas teorías no se han probado de manera clara a nivel nacional, la evidencia en el mundo es desalentadora. En dos estudios para universidades públicas de Estados Unidos se encontró que a pesar de que los estudiantes de minorías étnicas reportan estar a favor de los programas de acción afirmativa, los perciben como “marginalmente efectivos”, y reconocen las nociones negativas preconcebidas de sus capacidades por parte de otros estudiantes (Crosby, 2004, p.164). En el 2004 el economista Thomas Sowell también realiza un estudio sobre la acción afirmativa en 5 economías que han tenido comunidades de diferentes etnias alrededor del mundo: India, Malasia, Nigeria, Sri Lanka y Estados Unidos. Entre los resultados, se encuentra cómo estas acciones fomentan la polarización entre etnias y en los casos más extremos, el escalamiento a guerra civil (Sowell, 2004). Si bien el contexto global es diferente al nacional, los costos identificados se reconocen en el potencial de estas medidas para causar divisiones y conflictos entre la población, desviando recursos para financiar enfrentamientos en vez de resolver los problemas existentes.

Además, en el estudio de Sowel también se llega a tres conclusiones de la acción afirmativa alrededor del mundo: en primer lugar, se encontró que las acciones afirmativas estimulan los intentos de comunidades no favorecidas para hacerse pasar por los grupos favorecidos, de tal manera que se obtenga acceso a los beneficios especiales de estos últimos. En segundo lugar, este tipo de políticas tiende a beneficiar a los más afortunados entre los grupos especiales, en perjuicio de aquellos con menos recursos. Finalmente, estas medidas reducen los incentivos, tanto de grupos beneficiados como no beneficiados, de esforzarse al máximo (Sowell, 2004).

 Los incentivos perversos. ¿Quién tiene derecho a qué?

 Uno de los principales objetivos de la acción afirmativa es disminuir las desigualdades de tipo económico. Así, en Colombia se han creado un gran número de medidas para lograr que las poblaciones de bajos recursos accedan a la educación superior, puesto que su costo normalmente excede de manera significativa la capacidad de pago de estas poblaciones. Ejemplos de esto son el programa Oportunidades para talentos nacionales implementado en la Universidad de Los Andes entre 1996 y 1998, y los 10.000 beneficiarios de la beca Ser Pilo Paga en el 2015.

¿Cómo se define quién recibe este tipo de becas o beneficios? En Colombia, una de las principales formas de realizar esta clasificación es a través de las encuestas del Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios (SISBEN), resultando en un puntaje máximo que establece quién es lo suficientemente necesitado para acceder a cada beneficio. Es de esta manera que se escogen los beneficiarios de las becas Ser Pilo Paga al establecer que aquellos con un puntaje menor a 57.21 en las 14 ciudades principales, 56.32 en otras cabeceras y 40.75 en el campo, además de un puntaje superior a 310 en examen Saber 11, podían acceder a las becas (Ministerio de Educación, 2014).

La principal crítica para este tipo de medidas se enfoca en la existencia de incentivos perversos al realizar la clasificación. Esto es, los incentivos en cambios de comportamiento individual y la suposición de que “los individuos distorsionan la veracidad de sus características según sean sus expectativas con respecto a los beneficios esperados” (Bottia, Cardona & Medina, 2012, p.145). Sumado a esto y, trayendo de nuevo el estudio de Sowell, el autor también llega a tres importantes conclusiones de la acción afirmativa alrededor del mundo: en primer lugar, se encontró que las acciones afirmativas estimulan los intentos de comunidades no favorecidas para hacerse pasar por los grupos favorecidos, de tal manera que se obtenga acceso a los beneficios especiales de estos últimos. En segundo lugar, este tipo de políticas tiende a beneficiar a los más afortunados entre los grupos especiales, en perjuicio de aquellos con menos recursos. Finalmente, estas medidas reducen los incentivos, tanto de grupos beneficiados como no beneficiados de esforzarse al máximo (Sowell, 2004).

En un intento por determinar la realidad de la primera conclusión de Sowell en Colombia, un estudio de la Universidad del Rosario buscaba observar los costos de incluir en los beneficios del SISBEN a personas que no debían ser beneficiadas o el cambio de comportamiento de estos para serlo. De acuerdo al estudio, con dichos costos “no sólo se perpetúan las trampas de pobreza, sino que se incita a que los individuos rechacen actividades que mejoran sus condiciones de vida y que disminuyen su dependencia del Estado” (Bottia, Cardona & Medina, 2012, p.145). Sin embargo, se encontró que a diferencia del sistema de estratificación socioeconómica, el SISBEN reduce los costos por medición y clasificación de manera significativa. En relación a la segunda conclusión de Sowell, el estudio encuentra efectivamente que los hogares en condiciones relativamente mejores se benefician más de mentir sobre su verdadera riqueza, volviendo a la medida en parte regresiva.

Por último, en relación a la tercera conclusión de Sowell, se deben tener en cuenta cómo los incentivos a esforzarse menos tienen graves implicaciones sobre la productividad y las capacidades de futuras generaciones. Este argumento se divide en dos partes: la posible reducción en el esfuerzo de los becados, y  los incentivos perversos en otros agentes. Esto incluye, por ejemplo, la disminución de incentivos a los agentes no favorecidos por considerar que esforzarse más no sirve. En esta categoría podrían caer potencialmente los estudiantes de familias con recursos suficientemente altos para no tener un puntaje bajo del SISBEN, pero sin recursos suficientes para pagar educación superior de calidad en el país y no poder acceder a becas focalizadas. En otras palabras, se plantea el interrogante de si existe una maldición de la clase media, por su desventaja en el acceso a la educación superior respecto al resto de la población. A su vez, el menor esfuerzo en la generación actual puede tener repercusiones negativas sobre la movilidad social, pues hay pocos motivos para ascender en la escala social y económica,  perpetuando de esta manera la misma descendencia de familias con bajos recursos. Esta es una línea de efectos y costos que aún requiere gran estudio a nivel nacional.

¿Cuál es el impacto real de estos costos?

 Los costos mencionados son significativos y diversos. Las posibles implicaciones varían entre el precio de un conflicto de etnias a la reducción en los incentivos para ser productivo. Sin embargo, al aplicar la teoría y la realidad externa en el contexto social muchos de estos costos o bien no son aplicables a la realidad Colombiana, o no se han probado de manera empírica a nivel nacional. Si bien esto no implica ignorar la posible existencia de dichos costos, su falta de evidencia explícita hace que pierdan importancia frente al objetivo constitucional y estatal perseguido por las acciones afirmativas: la igualdad real y efectiva, lograda a través de igualdad de oportunidades. Dicho concepto se puede entender a través de la siguiente descripción:

Hay igualdad de oportunidades cuando los resultados que consigue una persona a lo largo de su vida, en sus varias dimensiones, reflejan en su mayor parte su esfuerzo y su talento, y no circunstancias predeterminadas como su género, raza, lugar de nacimiento, orígenes de familia o el grupo social al que la persona pertenece al nacer, todas ellas condiciones sobre las que un individuo no tiene ninguna influencia. (Ferreira, Meléndez, 2012, p.3)

La diversa realidad de las regiones en Colombia refleja que, con o sin discriminación positiva, este ideal aún no existe. Las minorías étnicas y comunidades económicamente vulnerables han experimentado un problema grave de discriminación a través de la falta de intervención por parte del Estado en sus respectivos territorios. Esto ha generado costos a largo plazo debido a las pérdidas de oportunidades tanto de generaciones pasadas como las actuales y no es un problema que se pueda solucionar de manera fácil. Mientras que la evidencia no revela que los costos de la acción afirmativa en educación superior superen aquellos de la discriminación histórica, su potencial como medio para lograr desarrollo a través de las oportunidades otorgadas a las futuras generaciones de cada comunidad discriminada, revela la esperanza de un nuevo futuro. Sin  embargo, es de vital importancia tener en cuenta que estas medidas no solucionan el problema y son de carácter temporal, pues la solución radica en la raíz y no en el tallo. Aún hay territorios marginados que requieren de políticas de acceso a educación masiva para todos sus habitantes, y no de escasos talentos que logren obtener los pocos cupos disponibles en las zonas más desarrolladas del país.

 Conclusiones

 A la luz de las becas los créditos y los cupos focalizados en Colombia, este artículo plantea que no es fácil medir el impacto de las políticas de acción afirmativa sobre la población históricamente marginada. El principal argumento a favor se encuentra en la idea de generar una verdadera ‘igualdad de oportunidades’ en el acceso a la educación superior, de tal manera que estudiantes de diferentes regiones puedan adquirir la competitividad y capital humano posibles en las regiones centrales del país. El análisis de potenciales costos teóricos y empíricos demuestra cómo, para el caso colombiano, no se puede afirmar que los costos de la acción afirmativa superen los beneficios. Esto implica un gran potencial en las políticas como vehículos hacia una verdadera igualdad, canalizada a través de las acciones futuras de los estudiantes beneficiados en sus respectivas comunidades.

Sin embargo, el texto también plantea que no se puede caer en la ilusión de percibir estas políticas como medidas permanentes y suficientes. En la actualidad, la ‘igualdad’ que intentan garantizar estas acciones afirmativas se reduce al acceso a la educación de un grupo reducido de talentos frente a la totalidad de una población marginada. No se sabe con certeza ni se puede esperar que estos talentos efectivamente logren darle un nuevo horizonte a sus poblaciones. Tampoco se puede seguir garantizando el acceso a educación de calidad solo a un grupo reducido de manera permanente esperando que sea la solución. La imposibilidad de garantizar una verdadera igualdad de acceso para todos los ciudadanos todavía yace en los orígenes de la discriminación original, por lo que la verdadera recae en la capacidad del Estado para proveer educación de calidad, no solo en el centro, sino también en la periferia.

Bibliografía

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