POLÍTICAS PÚBLICAS INTEGRADAS: UN RETO PARA EL DESARROLLO URBANO

Por: Santiago Espitia, Rafael Negree & José Manuel Pérez 

El lunes 22 de febrero se revivió en la capital del país una polémica que busca descifrar cómo responder una pregunta fundamental para los ciudadanos bogotanos: ¿Cuál es el modelo de ciudad que le conviene a Bogotá?

Ese día el alcalde Mayor, Enrique Peñalosa, anuló el Decreto 562 de 2014 (modificado por el Decreto 575 de 2015), con el que se permitía la construcción de edificios de gran altura. La norma, que fue abolida, buscaba estimular la construcción en altura en una franja de la ciudad que la administración del anterior alcalde, Gustavo Petro, denominaba el centro ampliado. Esta zona estaba comprendida entre las calles 127 y la avenida Primero de Mayo, la avenida Circunvalar y la avenida Boyacá, y tenía como punto de referencia, el modelo de ciudad conocido como compacto, que va en contravía con el modelo de ciudad expansiva que parece proponer el alcalde Peñalosa en su nueva administración.

El debate suscitado por la derogación de la norma ha evidenciado que, en la discusión sobre el futuro de Bogotá, existen defensores de los dos modelos de ciudad mencionados anteriormente quienes sitúan sus argumentos centrales en posiciones que parecen abiertamente contrapuestas. Este artículo, motivado por la coyuntura bogotana, pretende agregar un gramo de arena a la discusión, sin tomar partido por uno u otro modelo, pues considera que es necesario ver de una forma sistémica el desarrollo urbano de la ciudad, para poder entenderlo y estar en la capacidad de formular políticas públicas pertinentes.

Con esto en mente, se exponen diferentes posiciones que permiten alimentar el debate para resolver inquietudes tan válidas como ¿hacia dónde debe desarrollarse la capital?, ¿cuáles son las posibles consecuencias de cambiar las normas con cada administración entrante?, y ¿cómo hacer para crear políticas de planificación que trasciendan los períodos de cuatro años de gobierno que tiene cada alcalde?, entre otras. Con este fin: primero, se aborda la definición del concepto de ciudad como sistema complejo y sus características; luego, se hace el desarrollo del concepto de lo que son los sistemas urbanos y su respectiva caracterización; se termina con una conclusión más ceñida al contexto local que fue el que inicialmente nos llevó, dada la coyuntura, a plantearnos el interés por el presente tema.

Sobre las propuestas para la aplicación de políticas públicas en las ciudades europeas se dice por ejemplo que:                         

“(…) las políticas urbanas requieren un enfoque integrado, vinculado al resto de las políticas sectoriales, como piezas de una concepción estratégica del desarrollo territorial” (Ortega, 2001, p. 2).

Es decir, un enfoque de políticas que apunta al desarrollo de las ciudades como un sistema integrado compuesto de múltiples factores. Ahora bien, ¿es la ciudad un sistema integrado o complejo?

La ciudad como Sistema Urbano Complejo

La ciudad, entendida como un “conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a actividades no agrícolas”[1], consiste en la interacción de un elevado número de elementos y subsistemas que la componen. Es decir, una ciudad podría definirse como lo que sería llamado un sistema urbano complejo. Sin embargo, para el entendimiento claro de lo que esto significa y las consecuencias que tiene, es necesario avanzar en la exposición de cada elemento por separado.

En primer lugar, un sistema complejo, dentro de las ciencias de la complejidad, es definido como una red caracterizada por poseer un elevado número de componentes interrelacionados los unos con los otros (Casti, 1986). No solo se trata de un conjunto que está compuesto por una importante cantidad de elementos, sino que los cambios y la evolución en cada uno de estos afecta el comportamiento de los demás. Además, estas interacciones tienen la característica de ser impredecibles, dinámicas, cambiantes, súbitas, aperiódicas y no lineales (Maldonado, 2014). Así pues, este tipo de sistemas dependen mucho más de las relaciones e interacciones entre sus elementos, que de las características de estos últimos por separado (Manson, 2001).

Los sistemas complejos, por sus particularidades, tienen unas importantes complicaciones a la hora de ser analizados. Para evitar conclusiones equivocadas (y una potencial toma de decisiones errada), es necesario que estos sistemas sean tenidos en cuenta como un todo, tal que no se haga simplificaciones para entenderlos. Entre los autores de las ciencias de la complejidad, representa un craso error tratar de entender el sistema a partir de la simplificación del mismo. Este tipo de estrategias son criticadas por ser reduccionistas y no tener en cuenta la característica de no linealidad en las interrelaciones de los elementos (Linstone, 1999).

Cuando se lleva a cabo una intervención en un componente de un sistema complejo, la no linealidad de las relaciones puede llevar a que el efecto sea exponenciado (como un círculo virtuoso o uno vicioso) o que simplemente se anule con el paso entre los elementos. No es posible entender estas dinámicas si se realiza un análisis por separado de cada componente del sistema. Como consecuencia, entender los sistemas complejos es un gran reto para cualquier disciplina académica y requiere de herramientas analíticas avanzadas. Ahora bien, al situar este tipo de sistemas dentro del campo del urbanismo, se puede ver con facilidad por qué las ciudades son consideradas sistemas urbanos complejos.

Como bien lo establece J. Ruiz: “La ciudad es (…) un sistema cuya organización está basada en la integración e interacción de unidades diferentes, antagonistas y complementarias, cuyas funciones individuales y actividades conjuntas y derivadas de la propia complementariedad suponen la propia esencia del sistema.” (2001, p.7). Así pues, una urbe está compuesta por una gran cantidad de elementos –individuos, entidades públicas, entidades privadas, un sistema vial, un sistema político, un sistema fiscal, entre otros– que se interrelacionan los unos con los otros –por ejemplo, a través de las leyes, los intercambios comerciales o los movimientos de información –.  Además, un cambio en alguno de los componentes –así como, un incremento a un impuesto dentro del sistema fiscal– afecta de forma importante a los otros componentes –más recursos para las entidades públicas, las entidades privadas o las personas se ven en la obligación de pagar más, tal vez la construcción de alguna vía públicas–. Luego, hay una clara codependencia entre los diferentes componentes de una ciudad.

A partir de esto, la ciudad como sistema complejo padece de las mismas complicaciones que cualquier otro sistema que pueda ser catalogado bajo estas condiciones. Como ya se ha discutido antes, para analizar y entender los diferentes problemas que afectan a los habitantes de una ciudad, es necesario que se tenga en cuenta la globalidad de las interrelaciones de los elementos que la componen. Los sistemas urbanos no pueden ser analizados de forma fragmentada sin que en el proceso se pierda su identidad y propósito (Hjorth & Bagheri, 2006).

Vale la pena ejemplificar lo anterior. Cuando se hace un estudio en torno a la vivienda dentro de una ciudad se debe tener en cuenta que hay elementos culturales, geográficos, incentivos o desincentivos tributarios, una legislación y un entorno económico que han derivado en la situación que se vive en ese momento. La distribución de la ciudad entre las diferentes clases socio-económicas responde a cada uno de estos factores. Si, por decir, se trata de combatir un problema de macro segregación decretando la construcción de viviendas para individuos de bajos recursos en barrios de estratos altos, se está dejando un elemento cultural muy fuerte que es parte de la situación que se vive en el momento. Luego, hay una posibilidad de que la solución utilizada falle y estará muy relacionado con haber visto el problema desde una postura muy reduccionista. Luego, para entender las dinámicas del comportamiento de una ciudad, se hace necesario comprender primero que se trata de hacer un análisis a un conjunto de elementos interrelacionados y codependientes.

Sistemas urbanos y su dinámica.

“El territorio y las ciudades que lo representan son, en consecuencia, el marco obligado para resolver los problemas a los que se enfrenta el desarrollo en una sociedad cambiante, como la mejora de la calidad de vida, una distribución más equitativa del progreso social, las nuevas formas de producción y consumo, o la resolución de los problemas ambientales” (Ortega, 2001, p. 2-3).

Entendiendo a la ciudad como un sistema complejo, es posible analizar su dinámica desde una nueva perspectiva. En este contexto existen algunos comportamientos sistémicos que pueden servir de base en el análisis en la evolución de los sistemas urbanos como las ciudades.

Uno de los modelos básicos en sistemas urbanos es el del límite al crecimiento (Meadous, Randers & Behrens, 1972) el cual determina la interacción de ciclos de refuerzo y de decrecimiento, y que plantea que el sistema llega a un límite si está restringido a la disponibilidad de uno o varios recursos claves, ya sean territoriales, económicos, demográficos, entre otros. Ejemplos de estas dinámicas se ven en múltiples ciudades de los países en vía de desarrollo, tales como Ciudad de México y Sao Paulo, que en su expansión han adherido ciudades más pequeñas; estas ciudades están fuera de la jurisdicción de la ciudad más grande, lo que genera responsabilidades diluidas en la gestión de los alcaldes, los gobiernos federales y estatales, infraestructura insuficiente, periferias de pobreza, inseguridad y deterioro económico (Dobbs & Remes, 2011). Otro ejemplo son las ciudades que prosperaron con un auge industrial o económico específico como la industria automotriz o el auge minero, que al deteriorarse hacen que la ciudad decaiga y deje de crecer.

La dinámica de “éxito para el que tiene éxito” (Kim, 1995), también es muy común en los sistemas urbanos y explica en parte por qué el crecimiento poblacional y económico se concentra en ciertas ciudades, ya sean capitales o no. Este modelo sistémico se enfoca en que, dadas unas condiciones iniciales desiguales en términos de recursos entre dos agentes (en este caso ciudades o centros poblados), aquel que tenga más recursos inicialmente tiene mayor éxito comparativamente con el otro agente; esto, ya sea porque tiene una mejor localización geográfica, mejor acceso a recursos naturales o porque el gobierno central tiene su sede allí y por tal motivo tiene una disposición especial.

Los conceptos de competitividad urbana y sus consecuencias, generan otros elementos de análisis para las interacciones entre ciudades y sistemas de ciudades, ya que compiten entre sí y disponen de recursos y capacidades diferentes (Begg, 1999). En este contexto, se generan dinámicas de éxito para el que tiene éxito, incluso dentro de las mismas ciudades hay espacios de concentración de la riqueza y lugares donde se concentra la pobreza.

Finalmente un comportamiento muy común en los sistemas urbanos es el de desplazamiento de la carga, en donde los problemas reciben soluciones sintomáticas y no fundamentales, lo que a su vez hace más difícil implementar una solución fundamental. El problema prototipo puede ser el metro para Bogotá, ya que luego de años sobre el debate si hacer o no un metro, las soluciones planteadas logran apenas mitigar los síntomas de la mala movilidad; se puede afirmar que ni el metro ni el ordenamiento territorial han sido una solución estructural.

Conclusión

La ciudad y su dinámica pueden tener etapas en donde se presentan los anteriores comportamientos; quizás una ciudad surge y presenta un modelo de límite al crecimiento, luego éxito para el que tiene éxito y pasar a otras dinámicas o volver a las anteriores, por lo que será siempre un reto analizar esta dinámica y proponer políticas públicas pertinentes a un modelo de urbanismo complejo y que sirva a todos los ciudadanos.

Todos estos temas que afectan día a día a los habitantes de una sociedad de 8 millones de personas, tan diversa y cambiante como la capitalina, merecen normas estables, lineamientos técnicos sobre sus planes de desarrollo y planificación urbana y un entendimiento claro de que, como ya se dijo, el desarrollo de la ciudad se debe entender de una forma sistémica para poder estar en capacidad de formular políticas públicas que tengan un impacto positivo en la población.

El escenario propicio para todo esto será la discusión que se viene pronto sobre el Plan de Desarrollo. Allí nos daremos cuenta si el debate público que se ha generado por la contraposición de modelos ha generado un consenso sobre la necesidad de ver a Bogotá como un sistema que puede abarcar elementos de uno y otro modelo o si se seguirá por el camino de la imposición y los intereses de la administración de turno. De lo que allí salga dependerá el futuro de un número cada vez más creciente de ciudadanos. Esperemos que nuestros dirigentes no sean inferiores al reto.

 

Bibliografía

Casti, J. L. (1986). On system complexity: identification, measurement and management. In J. L. Casti & A. Karlquist (Eds.), Complexity, Language and Life: Mathematical Approaches (pp. 146-173). Berlin: Springer-Verlag.

Donella Meadows, Dennis Meadows, Jørgen Randers, William Behrens (1972), Limits to Growth, (New York: New American Library).

Hjorth, P., & Bagheri, A. (2006). Navigating towards sustainable development: A system dynamics approach. Futures, 38(1), 74-92.

Iain Begg (1999). Cities and Competitiveness. South Bank University.

Linstone, H. A. (1999). Decision Making for Technology Executives : Using Multiple Perspectives to Improved Performance. Norwood, Mass.: Artech House.

Maldonado, C. (2014). ¿Qué es un sistema complejo? Revista Colombiana de la Filosofía de la Ciencia. 14.29: 71-93.

Manson, S. M. (2001). Simplifying complexity: A review of complexity theory. Geoforum, 32(3), 405- 414.

Ortega, M. (2001). La ciudad y los sistemas urbanos desde una visión territorial. Recuperado el 02 de marzo de 2016 de: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2219104.pdf

Richard Dobbs & Jaana Remes (2011). What is the biggest limit on city growth? (Hint: it is not steel or cement). Recuperado online: omputrabajo.com.co (Marzo 4 de 2016)

Ruiz, J. (2001). Sistemas Urbanos Complejos. Acción y Comunicación. Cuadernos de Investigación Urbanística. Instituto Juan de Herrera. Madrid, España.

 

[1] RAE. Diccionario de la Lengua Española. Vigésimo Tercera Edición. Octubre de 2014.